ЭКОНОМИКА ОБРАЗОВАНИЯ

Наталья ТИПЕНКО,
Институт проблем инвестирования

НОВОЕ В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКЕ ГОСУДАРСТВА

На днях был опубликован очень важный документ – “Заявление Правительства РФ и Центрального банка РФ об экономической политике на 2001 г. и некоторых аспектах стратегии на среднесрочную перспективу”. Значение данного документа трудно переоценить, в нем расставлены все точки над “i”. Практически все дискуссии о том, как будет развиваться социальная сфера, могут быть закончены. Причем направление политики определено не только на текущий год, но и как минимум до 2003 года.

Бюджет должен быть сбалансированным

Основная цель экономической политики государства – проведение сбалансированной бюджетной политики, учитывающей уменьшение налоговой нагрузки, и связанное с этим сокращение государственных доходов. То есть бюджетные расходы должны соответствовать уменьшающимся государственным доходам. Причем основное уменьшение доходов будет приходиться на уровень бюджетов субъектов Федерации (включая бюджеты муниципальных образований). Соответственно уменьшатся и расходы региональных бюджетов. Эти расходы могут сократиться на 2% от ВВП, то есть почти на 150 млрд. руб.
Данное заявление – очень прямой и честный документ. Здесь нет слов про “социальные приоритеты”, “рост благосостояния”. Четко и ясно записано, что именно вопрос бюджетной сбалансированности становится приоритетной задачей на ближайшую перспективу. Наиболее сложным с этой точки зрения станет 2003 год, на который приходится значительный объем платежей по государственному внешнему долгу, – 18 млрд. долларов, это почти треть доходов бюджета. Очевидно, что уже с нынешнего года начинается подготовка к этому критическому рубежу. Все так называемые “непроцентные расходы” бюджета будут снижены, то есть все текущие расходы, не относящиеся к платежам по долгам.
Правда, правительство уже неоднократно пыталось сократить бюджетные расходы – во всяком случае эта цель декларировалась. Однако тогда это не получилось. Основная причина – нестабильность в обществе, угроза социальных взрывов, отсутствие достаточной политической воли для проведения непопулярной бюджетной политики. И правительству пришлось избрать другой путь – увеличение доходной части бюджета. Здесь имелось два источника: увеличение сбора налогов и увеличение заимствований, в том числе и внешних. Попытка увеличить сбор налогов увела часть экономики в тень. Увеличение заимствований привело к резкому росту долгов. Только за 1998 год долги выросли почти на 30 млрд. долларов.    
Сейчас начинается новый этап в нашем экономическом развитии, и особенно в социальной политике. Консолидация общества и политической “элиты” достигнута, принятие нового Налогового кодекса снизило налоговую нагрузку на экономику, пора снижать расходы. Что ждет в этой связи образование как отрасль и всю социальную сферу?

Предлагаемые меры

Во-первых, предполагается проинвентаризировать обязательства бюджета. Речь идет об обязательствах федерального бюджета и так называемых “необеспеченных мандатах”, то есть решениях федеральной власти, выполнение которых невозможно из-за недостатка бюджетных средств. В первую очередь это касается различных социальных льгот. В качестве приоритетной задачи на 2001 год записано: “...ликвидация расходных обязательств федерального бюджета, не обеспеченных источниками финансирования”.
Во-вторых, инвентаризация организаций, финансируемых за счет федерального бюджета. Все организации должны быть поделены на две группы:
l те бюджетные учреждения, по обязательствам которых правительство несет субсидиарную ответственность, то есть обязано, по Гражданскому кодексу, отвечать по долгам. Финансируются они по смете;
l те, которые переводятся в другую категорию – категорию бюджетных организаций. Государство не отвечает по долгам, но и финансирует не по смете, а по договору на оказание услуг – выполнение государственного заказа.
То есть дискуссия, которая проводилась в образовании о переводе части образовательных учреждений в организации, закончена. Только решение о переводе будет принимать не само учреждение, как обещал министр, а Министерство финансов.
К концу текущего года такая инвентаризация должна быть завершена. Предполагается также, что до конца года все счета по учету доходов от предпринимательской деятельности тех бюджетных учреждений, которые учреждениями остаются, переводятся в казначейство. Эти доходы будут зачисляться в доходы бюджета, что соответствует установкам Бюджетного кодекса.
Кроме того, предполагается с 2002 года провести реорганизацию бюджетных учреждений, осуществляющих по сути коммерческую деятельность, в коммерческие организации. Критерии такого деления в заявлении не представлены, но обсуждается количественный подход. Минэкономразвития предлагает, например, изменять статус учреждений, 50% доходов которых – внебюджетные средства. Заметим, что при таком подходе в число коммерческих организаций могут перейти крупнейшие вузы.
В-третьих, предполагается регистрация органами казначейства всех кредитных обязательств бюджетных учреждений по оплате коммунальных услуг. В настоящее время минимальный порог для регистрации контрактов по коммунальным услугам составляет 20 тыс. руб. Данная мера вполне понятна, так как, по признанию начальника Главного управления федерального казначейства, казна завалена судебными исками, а объемы инкассовых списаний увеличиваются почти в геометрической прогрессии.
Эта и предыдущая мера – калька с предложений казначейства, с которыми оно выступает уже давно. Его позиция: нет четкой границы между бюджетными секторами, по которым государство должно нести субсидиарную ответственность; нет контроля над обязательствами, принимаемыми от имени государства в рамках статьи 120 Гражданского кодекса. Предложения казначейства – четкое разделение всех бюджетополучателей на 2 категории:
l бюджетные учреждения с вытекающими правами и ограничениями, с финансированием по смете расходов при субсидиарной ответственности государства;
l другие бюджетополучатели, отношения государства с которыми должны строиться на основе договоров или посредством выделения субвенций или субсидий из бюджета.
Приведенные предложения практически целиком вошли в Заявление правительства.
В-четвертых, предполагается проведение реформирования системы социального обеспечения для защиты наиболее уязвимых слоев населения, что предполагает улучшение пенсионного и социального обеспечения. Более того, к задачам социального обеспечения относится и “предоставление равного доступа к основным социальным услугам, в частности в области образования и здравоохранения…”. Именно так и записано.
То, что образование попало в меры по социальному обеспечению, либо недоразумение, либо оговорка “по Фрейду”. Традиционно считалось, что к соцобеспечению относятся различные виды помощи наиболее незащищенным слоям. Образование никогда не относилось к данной категории, так как бесплатность гарантировалась в рамках Конституции всем, вне зависимости от уровня достатка семьи. Формально от принципа бесплатности общего образования никто не отказывается, но данная “оговорка” в правительственном документе тем не менее присутствует. Возможно, это начало ревизии обязательств государства и в сфере конституционных гарантий. На эту мысль наталкивает фраза: “Другая часть социальных услуг должна предоставляться на платной основе...”
Возможно, это касается только высшей школы, которая финансируется из федерального бюджета. Уже не первый раз правительство, заявляя некоторые меры реформирования в стране, имеет в виду только федеральный уровень, а не политику “расширенного правительства”, которое включает все уровни государственной власти. Время прояснит данную позицию правительства.

Нужна образовательная политика

В связи с изменением отношения к проблемам социальной сферы на федеральном уровне возрастают роль и ответственность региональных и муниципальных властей в определении социальной политики.
Действительно, последние годы влияние федерального уровня (в частности, федерального министерства) на систему общего образования неуклонно снижалось. Региональное законодательство оказывается более значимым, чем политика, проводимая на федеральном уровне. Видимо, данная тенденция будет усиливаться.
Это приблизит уровень принятия решения к потребителям социальных услуг, в частности услуг образовательных. Отказ от патерналистской модели и переход к модели субсидиарной в социальной сфере на более низких уровнях управления более эффективны. Такой переход предполагает не только финансовое участие населения в образовании своих детей, но и увеличение влияния населения на выработку образовательной политики.
Нам дают понять, что надеяться больше не на кого, все в наших руках.