Неточный расчет норматива может уничтожить инновационные школы

Анатолий ВИФЛЕЕМСКИЙ

Наша газета продолжает дискуссию по самым важным проблемам экономики образования. Мы надеемся, что оппоненты, высказывающие свое мнение на наших страницах, искренне заинтересованы в обмене аргументами и в споре экономистов примут участие и директора школ, и управленцы из регионов и муниципалитетов.

На протяжении последних лет много говорится о нормативном финансировании. При этом каждый из участников обсуждения понимает под нормативом что-то свое. Более того, анализ практики разработки моделей нормативов финансирования показывает, что отсутствует модель, отвечающая всем требованиям Закона “Об образовании”.
Однако существуют модели, внедрение которых крайне опасно для развития системы образования. Они фактически закрепляют существующее сегодня кризисное состояние бюджетного финансирования школы и направлены на развитие платного образования. Учитывая, что сегодня фактически осуществляется замещение бюджетного финансирования частными средствами (семей школьников), это является крайне опасной тенденцией. Так называемым спонсором школы был и остается родитель ученика. Все остальное – малые величины.
В то же время следует иметь в виду, что многоканальность финансирования – обязательное условие существования инновационной школы. Наличие единственного источника финансирования – бюджета делает школу излишне зависимой от органов управления образованием. Общественное управление в этой школе будет достаточно искусственным. А вот в случае софинансирования образовательных программ родителями возникают экономические предпосылки для участия общественности в управлении школой.
Однако величина участия общественности в финансировании школой – предмет общественного обсуждения. Мы полагаем, что эти объемы не должны превышать половину бюджетного финансирования школы. Ведь это фактически дополнительный налог на образование с родителей учащихся таких школ. Поэтому финансирование лицеев, гимназий, школ с углубленным изучением отдельных предметов, профильных школ должно производиться в большем объеме по сравнению с “обычной” школой.
Что такое норматив финансирования
Термин “нормативное финансирование” в России имеет много значений. В ряде случаев его отождествляют с подушевым финансированием. В то же время часто подушевым финансированием называют очередную вариацию нормативного финансирования.
Нормативное подушевое финансирование реализует принцип “деньги следуют за учеником”. Хотя Федеральный закон “Об образовании” прямо не дает такого определения, в п. 2 ст. 41 установлено, что “финансирование образовательных учреждений осуществляется на основе... нормативов финансирования, определяемых в расчете на одного обучающегося, воспитанника по каждым типу, виду и категории образовательного учреждения”.
Тип “Общеобразовательное учреждение” подразделяется на 9 видов (начальная общеобразовательная школа; основная общеобразовательная школа; средняя общеобразовательная школа; средняя общеобразовательная школа с углубленным изучением отдельных предметов; лицей; гимназия; вечерняя (сменная) общеобразовательная школа; центр образования; открытая (сменная) общеобразовательная школа), следовательно, для общеобразовательных учреждений должно быть 9 нормативов финансирования. Определение норматива по каждому конкретному образовательному учреждению законом не предусмотрено. Некоторые считают, что видов общеобразовательных учреждений больше. Наверное, скоро добавится и такой вид, как профильная школа. Однако это не меняет сути сделанного вывода – нормативов для образовательных учреждений по закону должно быть ровно столько, сколько видов, так как категорий для них пока еще не существует.
Таким образом, учащийся в общеобразовательном учреждении каждого из видов должен финансироваться в строго определенном размере, и при переходе его из одного учреждения в другое эта сумма может измениться только в случае изменения вида учреждения.
Исключение из этого правила Федеральным законом “Об образовании” установлено только для малокомплектных и рассматриваемых в качестве таковых органами государственной власти и органами управления образованием образовательных учреждений. Для них норматив финансирования должен учитывать затраты, не зависящие от количества обучающихся.
Законом не предусмотрена возможность установления норматива отдельно для сельской местности и для городской, как это предусмотрено во многих моделях нормативного финансирования. Однако вследствие объективных причин (например, меньшей наполняемости классов в сельской школе) учащийся на селе “стоит” бюджету дороже, чем в городах.
Также законом не предусмотрено изменение федерального норматива финансирования в зависимости от числа учащихся в школе, как это предлагается в полуофициальной Методике расчета федеральных нормативов бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений, предложенной Башкиной Г.В. и Якушевой К.В.

Закон “Об образовании” (п.3, 4, ст. 41) предусматривает, что норматив финансирования школы включает три части: федеральный, который должен приниматься одновременно с федеральным законом о федеральном бюджете и который является минимально допустимым; региональный, увеличивающий федеральный; местный норматив.
Эта норма законодательства в течение уже 11 лет действия Закона “Об образовании” систематически не выполняется. Существует мнение, что она и не может быть выполнена. Так, если установить федеральный норматив финансирования как среднюю стоимость обучения ученика в России, то часть регионов (примерно 2/3 от общего объема) от этого выиграет, получив величину федерального норматива в большем объеме, нежели сегодня реально финансируется, а остальные регионы проиграют. Выигравшие станут (теоретически) получить средства в достаточном объеме из федерального бюджета и не вкладывать свои. А проигравшие должны будут либо увеличить свои региональные расходы на образование (в дополнение к федеральным), либо удешевить каким-то образом образование своих учащихся, однако такая модель – фантастика, так как федеральный бюджет сегодня стремиться сбросить с себя все социальные расходы. Федеральные органы власти не желают финансировать образование.
Однако учитывая, что на сегодня более половины всех доходов страны концентрируется в федеральном бюджете, было бы справедливым, если бы именно федеральный бюджет обеспечил финансирование части расходов школ (федерального компонента). Образование – дело государственной важности, поэтому федеральный центр должен считать финансирование школы своим приоритетом. Мы полагаем, что это будет намного полезней для страны, чем финансирование очередной войны в Чечне и ее последующего “восстановления”. В этом случае деньги не будут разворованы и станут инвестициями в будущее страны.

Как рассчитать норматив финансирования
По нашему мнению, федеральный норматив финансирования должен быть единым в рамках всей страны для каждого из вида школ, однако эта величина должна индексироваться коэффициентом удорожания (по паритету покупательской способности) для каждого из регионов. В этом случае величина норматива финансирования федерального компонента станет обоснованной для всех регионов, региональный и местный нормативы станут дополнять федеральный и обеспечивать финансирование регионального и школьного компонентов образовательной программы.
Порядок расчета регионального и местного нормативов финансирования законом установлен – они должны быть “достаточными для покрытия средних по данной территории текущих расходов, связанных с образовательным процессом и эксплуатацией зданий, сооружений и штатного оборудования образовательного учреждения”. В связи с тем что федеральный норматив финансирования является минимальным, региональный и местный нормативы должны обязательно быть больше него.
Из этого требования Закона “Об образовании” следует, что региональный норматив финансирования – это размер средних по региону расходов на определенный вид образовательных учреждений, а местный норматив финансирования – это размер средних по району (городу, муниципальному образованию) расходов на определенный вид образовательных учреждений (либо некая сумма, превышающая средние затраты). При этом в состав норматива должны войти все текущие расходы – не только расходы на заработную плату, учебные, но и коммунальные расходы, на капитальный и текущий ремонт и т.д. Учитывая вышеприведенные положения
п. 2 ст. 41 Федерального закона “Об образовании”, федеральных и местных нормативов также должно быть установлено по числу видов общеобразовательных учреждений. Из приведенных норм законодательства видно, что устанавливать норматив для каждой конкретной школы нельзя, кроме малокомплектных школ, для которых закон разрешает исчисление индивидуального норматива.
При переходе учащегося из одной школы в другую в пределах одного муниципального образования (района) должно происходить уменьшение финансирования одной школы на сумму местного норматива и увеличение финансирования другой школы на такую же сумму. Если же школы расположены в разных районах, то, кроме финансирования по местным нормативам, должно измениться и финансирование по региональным нормативам. Очевидно, что в этом случае объем расходов на школы одного района должен уменьшиться на сумму регионального норматива, а другого – увеличиться. В случае если переход осуществляется в течение учебного года, корректировка усложняется за счет деления норматива на две части, пропорциональные времени, проведенному в каждой из школ.
Практика введения нормативного финансирования в России показывает, что нормативов, отвечающих всем требованиям Закона “Об образовании”, так и не было разработано. Мы полагаем, что это не случайно. Просто подушевого норматива быть не может. Слишком много различий в школах, чтобы унифицировать стоимость обучения.
В связи с этим необходимо определение перспективной модели нормативного финансирования, с учетом которой необходимо внести изменения в Закон “Об образовании”.

Какие нормативы вредны для развития школы
Любимым делом финансистов, далеких от реальных проблем школы, является расчет нормативов. Основной целью при этом они считают оптимизацию бюджетных расходов. При этом оптимизация ими, как правило, понимается в качестве синонима термина “сокращение”.
В противоположность такого рода реформаторам большинство директоров понимают нормативное финансирование как способ увеличения финансирования школы, доведения финансирования хотя бы до минимальных объективно существующих потребностей школы в финансовых ресурсах. Это связано с тем, что существуют различные натуральные нормы (обеспечение оборудованием, питанием и т.д.), которые должны быть переведены в финансовые нормативы.
По такому пути пошла, например, и Республика Бурятия, где разработана система социальных стандартов и натуральных норм расходов на содержание учреждений образования. Распоряжением правительства Республики Бурятия утверждены всевозможные нормы расходов, включая даже расход туалетной бумаги на одного учащегося в месяц. К сожалению, обеспечить финансирование по этим нормам вследствие дефицита консолидированного республиканского бюджета не удалось. Однако сам подход свидетельствует о стремлении обеспечить государственным бюджетным финансированием объективно существующие потребности школы.
Будем надеяться, что Россия вопреки действиям правительства встанет на путь устойчивого экономического роста и расходы бюджета на образование будут увеличиваться не на словах, а в реальном выражении. В этой связи следует признать описанный подход к нормативному финансированию шагом в правильном направлении. Социальные стандарты и натуральные нормы можно и нужно совершенствовать. В них заложена верная идеология, они могут быть направлены на обеспечение развития школы.
Какие еще существуют подходы к нормативному финансированию?
Специалисты фонда “Институт экономики города” признают возможность выделения стандартной услуги и определения ее стоимости. Такую услугу называют базовой, конституционно гарантированной. При расчетах используют бухгалтерские подходы и говорят о некоем конституционно гарантированном минимуме образовательной услуги. Цель – минимизация расходов на учащегося.
Специалистами фонда проведены расчеты и введено понятие “педагогическая услуга”. Далее предложены коэффициенты удорожания педагогической услуги, в том числе по видам классов.
Пристальное изучение предлагаемых коэффициентов вызывает изумление.
Действительно, за единицу можно взять так называемые “обычные” классы.
Можно даже согласиться с тем, что коэффициент удорожания по так называемым гимназическим и лицейским классам составляет 1,12. Это на сегодняшний день так, если считать по-бухгалтерски, не учитывая реальной (полной) стоимости реализации образовательных программ в лицеях и гимназиям. Коэффициент, очевидно, получен исходя из того, что оплата труда педагогических работников в лицеях и гимназиях осуществляется с повышением ставок на 15%. Учитывая, что финансирование учебных расходов школы за счет средств бюджета стремится к нулю и составляет считанные проценты от расходов на оплату труда, становится понятно, что обеспечивать надлежащее бюджетное финансирование учреждений, дающих качественное образование (сверх “конституционно гарантированного минимума”), специалисты Фонда “Институт экономики города” не собираются.
Сегодня действительно школы, имеющие классы с углубленным изучением отдельных предметов или профильные классы, финансируются в том же объеме, что и обычные школы. Но верно ли это? То, что делается “по бедности”, предлагается закрепить навсегда.
А ведь в профильных классах и классах с углубленным изучением отдельных предметов обучение также должно стоить дороже. На это есть много объективных причин.
Так, расходы на оплату труда педагогических работников в классах повышенного уровня объективно выше, чем в обычных школах. Это связано с необходимостью привлечения преподавателей вузов, учителей более высоких категорий. Например, в Концепции профильного обучения (утверждена приказом Минобразования России от 18.07.2002 № 2783) говорится о таком требовании к учителю, как степень магистра педагогических наук. Речь идет о присвоении 15-го разряда по ЕТС и введении новой должности “педагог профильной школы”. Увеличат расходы на оплату труда и деление учащихся на подгруппы, которое должно более часто использоваться в профильных классах и классах с углубленным изучением отдельных предметов, а также оплату часов факультативов, спецкурсов. Таким школам, как правило, выделяются и большие штаты педагогов дополнительного образования, другие дополнительные ставки. Это также увеличивает фонд оплаты труда.
По мнению же авторов рассматриваемой модели финансирования, за все, что сверх этого минимума, заплатят родители. Но тогда необходимо признать инновационную школу, школу повышенного уровня, реализующую качественные образовательные программы силами высококвалифицированных педагогов, в качестве стандарта.
Учебные и хозяйственные расходы в классах повышенного уровня в инновационных школах должны быть выше по сравнению с обычными вследствие необходимости обеспечения большего количества раздаточного материала, увеличения расходов на книги и учебники, методические пособия. В естественно-научном профиле, например, кроме того, обязательны намного большие по сравнению с обычной школой расходы на приобретение химреактивов и других расходных материалов.

За все это также должны заплатить родители?
Учитывая, что инновационные школы в процессе своего развития неизбежно выходят на уровень более качественного обучения, реализуют программы повышенного уровня, следует признать, что подходы Фонда “Институт экономики города” в случае их одобрения будут разрушать своими нормативами сеть инновационных школ. Следуя этой модели нормативного финансирования, государство не будет стимулировать развитие инновационных школ. Весь повышенный уровень обучения придется реализовать за счет средств родителей. А есть ли достаточный платежеспособный спрос? Следовательно, о развитии инновационного движения не будет и речи. А без развития не будет и сети инновационных школ.
Однако вернемся к этой очень интересной таблице коэффициентов удорожания по видам классов. Коррекционные классы имеют коэффициент 3,22, а классы компенсирующего развития – коэффициент удорожания 2,27.
Таким образом, если исходить из коэффициентов удорожания “педагогической услуги”, то экономически выгодным для школы становится отнюдь не открытие профильных классов или классов с углубленным изучением отдельных предметов, а открытие классов ККО. Спрашивается, зачем стремиться заниматься инновационной деятельностью, если бюджет платит большие деньги за то, чтобы школа обучала детей в классах компенсирующего развития?!
Исходя из предлагаемых на федеральном уровне нормативов финансирования школа должна стараться учить детей в 2–3 смены (удешевлять ученика по факту), а не стремиться повышать качество образования. Ведь качество образования абсолютно не учитывается в нормативах финансирования. Все разговоры о голосовании учащихся ногами – лишь разговоры, так как масштабного эффекта достичь не получится, а качественно обученный ученик будет стоить дороже по объективным причинам.
В связи с этим мы полагаем, что нормативы финансирования, основанные на минимизации расходов на школу, так же вредны для развития школы, для инновационной деятельности, как вреден и минимальный размер оплаты труда (на сегодня он установлен в 450 рублей) для экономики страны. Так же как нельзя прожить на этот минимум, не сможет прожить на предлагаемый конституционно минимальный норматив инновационная школа.

Норматив должен стимулировать развитие школы
Мы полагаем, что основная методологическая ошибка предлагаемых на федеральном уровне нормативов финансирования заключается в том, что они основаны на консервации сложившейся кризисной финансово-экономической ситуации в образовании. Эти нормативы рассчитаны исходя из сложившегося уровня бюджетных расходов на школу и их структуру и не учитывают общего объема расходов (часть из которых традиционно находится в тени). Кроме того, государству фактически предлагается ограничиться текущим финансированием школы, причем находящейся на грани выживания.
Мы полагаем, что нормативы финансирования должны выполнять не только функции обеспечения текущего финансирования, но и функции регулирования. Они должны стимулировать школу выбирать определенную стратегию развития. Развитие же образовательных учреждений предлагается переложить на плечи родителей, лукаво заявляя о некоем общественном участии в управлении школой. Для этого даже настойчиво предлагается создавать попечительские советы, единственной функцией которых станет сбор средств на нужды школы.
Мы полагаем, что нормативы финансирования школы не должны выполнять чисто фискальную функцию и закреплять негативные тенденции существующего положения.
Сегодня школе экономически выгодно делать детей дураками (по крайней мере зачислять их в классы компенсирующего обучения). А надо, чтобы было выгодно создавать профильные классы, классы с углубленным изучением отдельных предметов. Для этого государство должно не только административно, но и экономически стимулировать школу к повышению качества образования. Следовательно, нормативы финансирования должны обеспечивать стимулирование качества образования. Это, конечно же, сложно, так как возникают большие проблемы в объективной и валидной оценке качества образования. Если будет введен ЕГЭ, то ситуация несколько облегчится и можно будет увязать норматив с результатами единого государственного экзамена (хотя то, что собой представляет ЕГЭ сегодня, – довольно печальное зрелище). В качестве же первого шага необходимо обеспечить методику повышения норматива бюджетного финансирования для школ с профильными классами и с углубленным изучением отдельных предметов.
Конституционным минимумом необходимо считать не образование в классе коррекции, а обучение в профильном классе, в школе с углубленным изучением предметов и даже в лицее или гимназии. Пока что нигде в мире нет корреляции ум – богатство. Учитывая превалирующую роль человеческого капитала в новом постиндустриальном обществе, России необходимо его не потерять. Для этого необходима государственная поддержка инновационных школ, обеспечивающая их развитие.