Нынешний учебный год, бурно начавшись в свете
августовских поправок в Законе «Об образовании»,
заканчивается на более спокойной ноте. Хотя
вопросов меньше не стало. Но, оправившись от
первоначального шока, школы потихоньку стали
думать, как быть, и намечать конкретные шаги и
действия в преддверии уже нового – 2005/2006
учебного года. Казначейство, проблема
внебюджетных средств, финансирование на уровне
региона – вот лишь малая часть того, с чем
придется жить школам с 1 сентября 2005 года.
Некоторые из этих острых моментов комментирует,
расставляя важные акценты, ректор Академии
социального управления
Марк МУСАРСКИЙ
Устав, собственность ОУ, ресурсы для ОУ
Прежде всего подчеркну, что изменения
в собственный устав придется вносить всем ОУ. Это
факт. В первую очередь это связано с тем, что в
законодательстве сделаны кардинальные
изменения по собственности ОУ. Той полемики,
которая была (есть ли собственность у ОУ, нет ли
собственности, что такое собственность
коллектива ОУ и т.д.), больше нет, как нет и
собственности у ОУ. Есть только имущество,
которое передано учредителем для использования
в уставных целях.
К этой трактовке надо отнестись очень
внимательно.
Все имущество, которое поступает в
образовательное учреждение, каков бы ни был его
источник получения – бюджетные средства, доход
от предпринимательской деятельности,
благотворительные пожертвования, какие-то иные
источники поступления, – все это теперь
находится на едином балансе и является
собственностью учредителя. А у школ есть
имущество, которое передано им в пользование для
реализации уставных целей. Отсюда следует и
механизм его использования, который надо
отрабатывать.
Также теперь мы должны
разрабатывать Устав и, не принимая его,
передавать на утверждение учредителю. Это должно
детализировать наши новые отношения и,
подчеркну, не должно привести к ухудшению нашей
позиции, если мы будем к ней готовы. Хотя, конечно,
это несколько усложняет нашу позицию.
Почти 12 лет мы с вами говорили о
самостоятельности финансово-хозяйственной
деятельности ОУ, о ее уникальности и
предполагали, что за эту уникальность нам
положены какие-то льготы. Но факты таковы, что в
последней редакции Закона РФ «Об образовании»
уникальность деятельности в сфере образования
полностью снята. Теперь говорится о том, что
создание образовательных услуг есть такая же
деятельность, как в любой другой сфере. Да, мы
можем говорить о собственном опыте, специфике, но
в законодательстве эта специфика больше не
отражается. Более того, отныне ОУ больше не имеют
никаких льгот по организации
предпринимательской деятельности. Вся наша
деятельность по предоставлению услуг,
производству какой-либо продукции приравнена к
предпринимательской деятельности. Другими
словами, все теперь равны перед Гражданским,
Налоговым и Бюджетным кодексами. Мы – субъекты
экономических отношений.
Известно также, что теперь
ответственность и обеспечение дошкольного и
общего образования полностью возлагается на
региональный уровень управления. То есть на
федеральном уровне ни система дошкольного, ни
система общего образования не являются
финансируемыми. Все ресурсы поступают только с
регионального уровня.
Для того чтобы четко представить себе
обстановку, поясню детально. В законодательство
РФ введено четкое понятие, что же такое
федеральное образовательное учреждение.
Федеральное образовательное учреждение
создается учредителем, который является
федеральным органом власти, финансируется из
федерального бюджета. Но что такое
образовательное учреждение субъекта Федерации
или образовательное муниципальное учреждение, в
законе вы не найдете. Это говорит о том, что
данное понятие будет вводиться во всех
региональных законах об образовании. Иначе
говоря, закон федеральный провозглашает прямое
действие только для федеральных ОУ. Вводится
также понятие федеральных нормативов
финансирования и нормативов субъектов
Федерации.
Образование – не приоритет?
Отдельно остановлюсь на том, что из
Закона «Об образовании» полностью убрана статья
о приоритетах в сфере образования. И, наверное,
это правильно. Потому что, сколько мы ни вздыхали
о законе президента Ельцина, мы помним, что как
пожелание приоритет образования там был
обозначен, но никто, что называется, не
напрягался, чтобы наша зарплата сравнялась хотя
бы с зарплатой среднего уровня по
промышленности. Именно поэтому статья и была
полностью изъята.
Однако это не означает, что на уровне
государства образование не будет приоритетным.
Видимо, на разных этапах реализации
государственной политики будут предлагаться
какие-то другие механизмы приоритетности
образования. Иначе говоря, если наши голоса будут
нужны новому президенту, значит, он будет
объявлять, в чем он видит приоритетность
образования на свой президентский период. И мы
сможем тогда думать, за кого отдать свой голос.
Пока же стоит четко уяснить для себя:
приоритетность образования не является каким-то
вечным фактором на уровне государства.
Приоритеты постоянно меняются.
Свидетельством является то, что, например, от
модернизации образования мы перешли к плану
стратегического развития отрасли. Я сравнивал
эти два документа. И, к счастью, не обнаружил в
последних бумагах никаких новых, революционных
изменений в системе образования, кроме, быть
может, предшкольной ступени образования. К
сожалению, я пока не очень понимаю, что это такое,
кто будет его финансировать, в какой степени это
нужно… Можно лишь еще сказать, что особый акцент
сейчас делается на управлении качеством и
создании условий для инвестиций в образование.
Оплата труда и финансирование
Итак, с федерального уровня полностью
убрана обязанность формирования системы оплаты
труда. Отныне ни ивановским, ни владимирским, ни
каким-либо другим учителям искать заработную
плату в Москве не получится. Естественно,
останутся дотации, которые поступают из
федерального бюджета в региональный на
формирование, но формирование системы оплаты
труда полностью зависит от региона.
Сегодня во многих субъектах Федерации
решается вопрос, как будет оплачиваться труд в
системе образования. Пока для этого есть много
вариантов. Конечно, один из важнейших – это
оплата по результатам. Возможно и внедрение
штатно-окладной системы, и каких-то иных
уникальных систем, действующих в других странах.
Но один из главных вопросов, который сегодня
стоит перед нами, – это определение понятия
минимальной заработной платы. Надо понять: пока
мы с вами не добьемся того, что в основе оплаты
труда будет лежать не минимальный прожиточный
минимум, а прожиточный уровень потребительской
корзины, мы с вами будем жить на те же 5–6 тысяч
рублей. Как бы мы ни меняли с вами систему оплаты
труда, если в основе лежат все те же 720 или 900
рублей, то нормальный учитель никогда не
заработает больше. Поэтому создание механизма по
выплате заработной платы – один из важнейших на
сегодня вопросов, который отдан на волю
региональных законодателей.
И еще: отныне в соответствии со статьей
28 пункт 16 устанавливается требование к
образовательному цензу педагогических
работников. Теперь доступ на право работы в
образовательных учреждениях будет обязательно
введен.
Достаточно интересно отражены в
сегодняшнем законодательстве и вопросы
финансирования. Еще раз обращаю ваше внимание: в
законе практически полностью убирается
расшифровка компетенции регионального и
муниципального уровня управления. Нам предстоит
заново формировать нормативную базу, в том числе
по финансированию, на региональном и
муниципальном уровнях. Но в первую очередь – на
региональном уровне. Потому что теперь 70% общих
расходов на содержание школ и дошкольных
учреждений будет финансироваться с
регионального уровня с помощью субвенций.
Что остается на муниципальном уровне?
На муниципальном уровне остаются два дополнения
к общему финансированию. Это финансирование
собственности, коммунальные расходы и расходы по
содержанию собственности (то есть текущий
капитальный ремонт), а также возможность
увеличения региональных нормативов, то есть
нормативов субъектов Федерации за счет
собственных доходов. Другими словами,
муниципальные органы власти имеют право на
изменение условий финансирования, если у них в
бюджете будут деньги.
Совсем новая для нас ситуация, на мой
взгляд, состоит в том, что из Закона «Об
образовании» полностью убраны слова о том, что
фонды развития образования могут формироваться
на региональном уровне. Что это значит? Это
значит, что вопрос о том, будут ли создаваться
программа развития образования, какие-то целевые
программы по образованию или по какому-то
отдельному направлению, теперь полностью лежит в
компетенции регионального или муниципального
законодательства.
Так что перед нами
сейчас стоит задача – сделать так, чтобы на
региональном и муниципальном уровнях в
законодательстве появилось положение о целевых
программах развития образования. Тогда это право
закрепляется и в бюджетном процессе. Ведь если
любая норма финансирования имеет
законодательную форму, то она является основой
для финансирования. Скажем, если нет в законе
льгот по сельским учителям, значит, их не будет.
Или если в региональном законодательстве,
например Воронежской области, не введены льготы
для учителей, занимающихся дополнительно с
детьми в статусных учреждениях (я имею в виду
гимназиях, лицеях), то доплат не будет. Я недавно
изучал этот вопрос и понял, что только в двух или
трех субъектах Федерации на сегодня есть
положение о гимназиях и лицеях, имеющее статус
регионального нормативного акта. Сами понимаете:
раньше мы прикрывались федеральным положением,
но теперь федеральные нормы для субъекта
Федерации не являются действующими, если это не
реализовано в региональном законе.
Казначейство и внебюджетные средства
Самая большая для нас сложность
ближайшего времени заключается в том, что отныне
мы должны будем оперативно и качественно
заниматься так называемым сметным
планированием. Другими словами, уже сегодня мы
должны знать свой расклад по деньгам на 2006 год: то
есть сколько доходов я получу и на что я буду их
расходовать. Теперь если вы получили излишний
доход по отношению к запланированному, то его
надо внести в смету доходов, потом разнести по
смете расходов, согласовать эти действия со
своим учредителем и отнести в казначейство,
чтобы заменить одну смету другой. В федеральных
учебных заведениях это разрешается два раза в
год.
Что произойдет с вами, если вы
заработали больше, чем заявили в смете и не
смогли ее разнести по смете расходов? Весь доход
уйдет в доход бюджета. Это надо четко понимать.
Поэтому отныне, когда вы планируете смету
доходов от предпринимательской или иной
деятельности, приносящей прибыль, планируйте ее
с опережением, то есть как можно больше. Что
будет, если вы не выполните заявленную смету
доходов? Вы не выполните также и смету расходов. И
это все. Пока больше это ничем не грозит.
И еще один важный момент. Как вы
помните, раньше в законодательстве было
написано, что средства, которые остаются в ОУ на
начало следующего года, остаются в ОУ. Теперь
этого нет. Теперь доходы бюджетного учреждения,
получаемые от предпринимательской деятельности,
являются доходами соответствующего уровня.
Руководитель ОУ должен запланировать их на
текущий год и в текущем же году их истратить.
Никакого понятия реинвестиции накопления у нас
не существует. Может быть, когда введут
среднесрочные программы финансирования,
появится что-то новое. Но пока нет.
Другими словами, новая ситуация
заставляет нас учиться планировать собственные
расходы и совершенно четко представлять себе
заранее источники финансирования. Для чего надо
учиться исследовать собственный потенциал,
проводить маркетинг потребителей. Это и
социологические опросы, и исследование
финансовых потоков – или, иначе говоря, доходов
ваших родителей.
Как это делать? Главное правило: не
интересуйтесь, сколько люди получают, а
интересуйтесь, сколько люди готовы вам
заплатить. Поэтому формулируйте вопросы
примерно так: «Сколько вы предполагаете
потратить на дополнительные платные
образовательные услуги в нашем ОУ в течение
года?» Для облегчения ответа проставьте цифры:
скажем, от тысячи до десяти тысяч.
Следующий шаг – участие ОУ в целевых
программах развития. Практически во всех
регионах РФ сегодня действуют подобные
программы. Они направлены на толерантность,
развитие питания, здоровьесберегающие
технологии. Очень важно при этом учесть, что,
реализуя эту смету, вы переходите в так
называемую программу целевого направления. То
есть, разрабатывая программу, вы должны четко
знать, какой цели вы хотите достичь или каких
результатов. Иначе говоря, формируя источники
дохода, вы обязаны понимать, на что будете
тратить эти деньги, для каких результатов.
Итак, планирование и аккуратность –
вот наши два «конька». Представьте себе, что у
казначейства есть ящики, как в сейфе, к которым
есть два ключа – свой и казначейский. Если эти
ключи совпадают – т.е. у вас записаны с
казначейством один и тот же код экономической
классификации, один и тот же объем и одни и те же
сроки исполнения, – нет проблем, вы имеете право
пользоваться своей ячейкой. Казначейству ничего
не надо. Оно говорит: есть в ячейке деньги –
берите, нет там денег – не берите. Раньше в
коммерческом банке никто не смотрел, на что вы
тратите деньги. Но казначейство говорит: хочешь
тратить деньги – планируй расходы в
соответствии с требованием бюджетного кодекса,
экономической классификации расходов.
Еще я хотел бы обратить ваше внимание
на целевые средства. В казначействе есть два
понятия: бюджетный и внебюджетный счет. Приведу
пример. Я – участник областной целевой
программы. Естественно, что деньги я принимаю от
нее во внебюджетный счет. Мне говорят: «Раз это
внебюджетный счет – плати налог на добавленную
стоимость». Я отвечаю: «Эти деньги утверждены
законом области, они идут на научные
исследования, освобожденные налоговым
кодексом». Мне, конечно, пришлось все это
доказывать документально. Ушло на это две недели.
В этом году я уже заранее к своей смете прикрепил
копию из статьи Налогового кодекса о том, что
такое целевые бюджетные средства. А вот на
бюджетный счет поступают деньги только текущего
бюджетного финансирования.
Другими словами, четко представляйте
себе, на что, куда и как вы предполагаете
потратить деньги, и от этого пляшите. И еще:
учитесь грамотно формулировать свои потребности
и запросы.
Скажем, вы переходите в разряд
образовательных организаций, перестаете быть
бюджетным учреждением. У вас есть учредитель. И
для вас открыты все дороги для социального
партнерства. Да, у вас нет льгот по
налогообложению, но спонсоры, если вы их
находите, сами отыщут оптимальный
законодательный вариант сотрудничества. Как
правило, спонсоры хотят результативности,
поэтому они дают деньги под олимпиады, фестивали,
программы безопасности. Но они, например, не дают
деньги на компьютеры. Мы недавно собирали
руководителей дошкольных учреждений,
спрашивали, что им надо. Они говорят: «Нам нужны
компьютеры». А спонсор спрашивает: «Зачем? У
детей будет портиться зрение!». Похоже на
перетягивание каната! Так ведь надо не
компьютеры просить, а программу предлагать, где
будет описано, для чего и как эти компьютеры
будут использоваться. Поймите, компьютер в
данном случае средство, а не цель…
Статус руководителя ОУ
Последнее, на чем хотелось бы
зафиксировать внимание, – это статус
руководителя ОУ. Теперь, когда система оплаты
труда и вообще система управления общего
образования вышла на региональный уровень, есть
возможность говорить о статусе должности
руководителя ОУ, вывести его из единой системы
оплаты труда, из единой системы профсоюза. Ну не
может работодатель вместе с учителем быть в
одном профсоюзе. Это нонсенс! Ведь директор школы
– работодатель для всех: учителей, нянечек,
уборщиц, лаборантов и так далее. Так что же они в
одном профсоюзе делают – совершенно разные люди
с разными статусами? И система оплаты труда
должна формироваться по-другому.
Это все ваша инициатива. Помните, как
целая группа разрабатывала новую систему
федеральной оплаты труда в системе общего
образования во главе с Анатолием Пинским? Все эти
разработки так и остались лежать в Высшей школе
экономики. Придуманная ими система была не
плохой и не хорошей. Это был просто новый подход,
попытка реализации штатно-окладной системы
оплаты труда.
Ведь чем мы сегодня с вами занимаемся?
Чем больше часов – тем больше заработок.
Посмотрите на педагога, который имеет 36 часов в
неделю. Человек автоматически рассказывает
каждый раз одно и то же. Это же поточный труд! О
каком качестве мы можем говорить?
Хватит работать на фанатизме
преподавательского труда! Надо получать деньги
за образовательные услуги. И это – в наших руках!