Главная страница «Первого сентября»Главная страница журнала «Управление школой»Содержание №5/2006

Экономика образования

Катализатор или бесполезный механизм?
О проблемах, выявленных при введении нормативно-подушевого финансирования школ

Такое явление, как нормативно-подушевое финансирование (НПФ), с разной степенью интенсивности будоражит школы уже не первый год. Есть пилотные регионы – Республика Чувашия, Самарская и Ярославская области, – в которых начиная с 2001 года НПФ апробируется в рамках займа МБРР «Проект реформы системы образования». Есть Москва, в которой НПФ введено лишь два месяца назад – с января этого года. Есть регионы, в школах которых введение НПФ сопровождалось изменением системы оплаты труда учителей и других школьных работников.

Тот различный опыт, который существует на сегодняшний день, позволяет проанализировать основные проблемы, связанные с введением НПФ. Именно этому был посвящен семинар, состоявшийся в Высшей школе экономики.

Накопленный, пусть даже небольшой опыт введения нормативно-подушевого финансирования школы дает возможность, по мнению участников семинара, осознать: вопросы, связанные с деформированным пониманием сущности НПФ, препятствуют и могут тормозить дальнейшее введение НПФ.

Поэтому семинар начался с того, что ВШЭ напомнила основные цели нормативно-подушевого финансирования:

  • стимулирование процессов развития школы к поддержанию и постоянному повышению качества и конкурентоспособности;

  • рост возможностей образовательного выбора для учащихся;

  • рост автономии школы;

  • повышение эффективности бюджетных расходов.

Далее лейтмотивом встречи стал доклад заместителя директора Института развития образования ГУ–ВШЭ Ирины АБАНКИНОЙ. Мы приводим его фрагмент.

– Эти основные цели являются предпосылками для нормативного финансирования. Рост автономии школы важен как некоторая ценностная характеристика. Мы понимаем, что на федеральном, региональном уровнях и даже на уровне муниципалитета, где сосредоточены основные управляющие рычаги, в большинстве случаев трудно принять правильное решение, связанное с сущностью образования. В этом смысле школа, которая как раз несет ответственность за образование, директор и педколлектив в целом играют гораздо большую роль, чем те возможности управленческого воздействия, которые закреплены на каждом из уровней власти. Весь мир давно выяснил, что автономность школы напрямую связана с качеством образования. И мы тоже считаем, что автономия школы, предоставление директору, педколлективу свободы в решении вопросов организации учебного процесса, достижении качества образования – важная предпосылка для введения НПФ. Новые методы финансирования должны защищать автономию школы, а не ставить на ней крест.

Повышение эффективности бюджетных расходов мы в ВШЭ сознательно ставим на последнее место, так как повышение качества и доступности образования организуется и обеспечивается финансовым механизмом.

А, скажем, рост возможностей образовательного выбора тесно связан с базисным учебным планом, который мы сегодня пока приравниваем к госстандарту, по крайней мере в его содержательной части. Но нас настораживает, что большинство сегодняшних предложений по методикам расчета норматива связано с БУП 98-го года, хотя два года назад, в марте 2004 года, был подписан новый БУП, который предлагает гораздо более широкие возможности для индивидуализации обучения. К тому же он решен в логике годичного, а не понедельного счета учебных часов, предусматривает профильное обучение в старшей школе, что дает значительно большую меру вариативности в организации обучения. Поэтому базирование расчета норматива только на БУП 1998 года сдерживает развитие школьного образования, как бы консервирует ситуацию, не давая ей возможности развития.

Другой отрицательный момент – принятие шестидневной учебной недели для базовых расчетов норматива. Вроде бы это делается для того, чтобы задать более широкие рамки и наполнить сферу финансами, но на самом деле она наполняется для перегрузки учащихся. Нам кажется, что это вопрос по крайней мере спорный. То же и с исходным показателем для расчета норматива: в качестве показателя принят класс-комплект в 25 человек.
При этом фактическая наполняемость класса в РФ колеблется около значения 15–16 человек. Тем самым исходно закладывается сильнодействующий фактор, ведущий к необоснованному снижению суммарного финансирования школьной системы. Заложенные цифры не соответствуют ни нашей демографической ситуации, ни мнению многих педагогов, которые говорят о том, что организовывать учебный процесс можно и нужно не только класс-комплектами, а стоит переходить на другие, более гибкие технологии обучения.

Еще один существенный минус, негативно влияющий на введение НПФ, – это фактическое сохранение старой системы оплаты труда. Мы в ВШЭ неоднократно говорили о том, что необходимо уходить от принципа, когда при 36-часовой рабочей неделе норму часов (читай – урочных) составляют 18 часов в неделю, а остальная часть работы не нормируется и почти не оплачивается. Мы должны постепенные уходить от тарификации и переходить к системе контрактных отношений с учителем. При тарификации же мы никогда не выйдем на эффективный контракт общества с учителем.

К сожалению, эти системные ошибки содержатся в подходе, изложенном в «Методических рекомендациях по расчету и внедрению нормативов бюджетного финансирования ОУ»*. Правда, подобный подход сегодня уже не является единственным. Во многих регионах система оплаты труда претерпевает существенные изменения. Например, в Тюменской области введение нормативов сопровождалось внедрением иной системы оплаты труда; к подобному шагу готовится сейчас Ярославская область.

К сожалению, мы почти все пытаемся менять в системе образования, что называется, на ходу, уже в процессе реформы. И потому не успели и не сумели просчитать многие шаги. Но даже из тех, что были просчитаны, мы не сделали выводов и мало что изменили. Количество учителей в целом в образовательном учреждении, доля класс-комплектов, наполняемость классов и так далее – те данные, которые мы сегодня используем, основаны лишь на небольшом опыте и различаются по регионам. Поэтому использовать их в масштабах всей системы в стране опасно. В одних регионах они могут привести к положительному результату, а в других, наоборот, ухудшить ситуацию.

В числе базовых параметров, которые, на наш взгляд, должны учитываться в подходе к НПФ, – специализация ОУ и стоимость различных специализированных программ. Ведь даже в богатых регионах есть школы, расположенные в районах со сниженным социально-экономическим статусом родителей, есть школы, где высока доля учащихся из неблагополучных семей. Если в таких ОУ нельзя развернуть специализированное обучение, если учителя там не получают дополнительные деньги за гимназические классы, мы должны подумать о дополнительных ресурсах для таких школ. Для того чтобы с трудными, к примеру, детьми больше заниматься, чтобы учительская зарплата не страдала от этого, нужно продумать систему коэффициентов.

Однако для обеспечения не только функционирования, но и развития системы образования использование одного только инструмента нормативного финансирования недостаточно. Требуется набор финансовых инструментов стимулирования качества, поддержка инноваций, целевых программ развития, информатизации. На наш взгляд, финансирование развития обеспечивается за счет:

  • финансирования программ;

  • финансирования мероприятий;

  • финансирования инвестиционных и инновационных проектов за счет капитальных расходов;

  • софинансирования расходов на основе межмуниципальных агентских соглашений.

Но главное, о чем сейчас необходимо говорить, – так это о том, что ядро нормативного финансирования в каждом регионе должна составлять новая региональная система оплаты труда учителей и иных школьных работников, стимулирующая качество работы и постоянный рост квалификации. Идти по пути нормативного финансирования надо в первую очередь вместе с новой системой оплаты труда.

Мы полагаем, что расчеты норматива должны основываться на нескольких ключевых соотношениях:

  • конкурентоспособного уровня средней оплаты труда в регионе, препятствующего негативному отбору кадров в системе общего образования; в принципе зарплата учителя должна быть (для большей части регионов) не ниже средней зарплаты по экономике региона. Мы должны попытаться на уровне региона стимулировать работу в образовании лучших, а не худших. Это трудная задача, иногда требующая преодоления и даже отбора в педвузы, потому что в педвузы иногда идут более слабые выпускники, чем в другие институты;

  • принятого в регионе соотношения «учащийся–учитель» отдельно для городских округов и для сельских муниципальных районов (за редкими обоснованными исключениями для удаленных школ в труднодоступных районах, для которых должно быть на региональном уровне законодательно установлено специальное соотношение);

  • соотношения базовой и стимулирующей части оплаты труда. Да, часто говорят о том, что на самом деле в хороших школах работает не отдельный учитель, а весь педколлектив в целом. Это очень хорошо! Но, рассчитывая общую сумму, директор школы должен понимать, как именно ему нужно формировать свой педколлектив, как он может его стимулировать, удерживать. Мы не можем решить это за конкретного директора. Руководитель должен получить общий объем фонда, а дальше понимать, как ему двигаться и что он может делать;

  • доли расходов на ежегодное повышение квалификации, рассчитанной на основе средней стоимости соответствующих курсов (тренингов, семинаров, командировок).

Теперь – о схеме финансирования функционирования и развития общего образования с учетом разграничения полномочий по уровням государственной власти и местного самоуправления.

Наши расчеты выглядят следующим образом.

1. На региональном уровне:

Примерно 70% расходов – это нормативное финансирование в расчете на одного обучающегося, включая:

– формирование субвенций на оплату труда в соответствии с новой системой оплаты, принятой в регионе, в расчете на одного обучающегося;

– формирование субвенций для оплаты учебных расходов по нормативам в расчете на одного обучающегося. И главное внимание здесь должно быть уделено современным электронным ресурсам и информатизации процесса обучения;

– финансирование дополнительного образования в ОУ.

Около 15% расходов – это финансирование целевых программ развития образования, финансирование ведомственных бюджетных программ, программ информатизации, реструктуризации, капитальный ремонт и т.д.

Примерно 10–12% расходов – стимулирование качества образования через фонд поддержки – гранты, поддержка лучших учителей за качество работы, поддержка инноваций и т.д.

И 3–5% расходов – финансирование «сопутствующих» функций: аттестации и аккредитации ОУ, экспертно-аналитического, методического сопровождения, публичного представления результатов деятельности (открытые доклады). Кстати, мысль о последних функциях у нас возникла на семинаре, который мы проводили в конце прошлого года по комплексным моделям финансирования. Тогда мы поняли, что в каждой школе есть часть расходов, которые необходимы и непременно должны финансироваться.

2. На муниципальном уровне:

– расчеты нормативов по финансированию содержания зданий и пришкольных территорий, включая коммунальные платежи, оборудование, текущий ремонт и т.д.;

– формирование НБФ в расчете на одного обучающегося, включая оплату труда, учебные расходы и условия предоставления образования, в том числе расходов на информатизацию;

– передача НБФ вслед за учащимся в то ОУ, где он обучается по той или иной программе (в том числе использование НБФ для сетевого профильного обучения);

– финансирование муниципальных программ развития образования;

– финансирование сетевого обучения через агентские соглашения или иные инструменты (договоры простого товарищества и др.);

– гранты.

Вкратце наша позиция сводится к этому. И мы бы хотели обсуждать эту проблему в таком контексте. Я считаю, что озвученный нами подход расширит самостоятельность и школы, и органов управления образованием и позволит обеспечить на каждом уровне функционирование и развитие системы образования. А также поможет согласованно идти по пути реформирования образования по разным направлениям.

…Несмотря на множество проблем и сомнений при введении нормативно-подушевого финансирования, очевидно, что эта тема была и останется одним из ключевых вопросов образовательной политики страны. Такая система финансирования школы давно уже введена в развитых странах, и все больше опыта работы в этой логике приобретают страны постсоциалистические и развивающиеся. В каждой такой стране основным принципом НПФ является «доля бюджета школы, которая определяется по формулам, меняется в зависимости от страны (и внутри стран), но во всех случаях школа напрямую распоряжается этой частью своего бюджета»**.

Вопрос стоит сегодня весьма остро. По мнению специалистов ВШЭ, мы находимся перед альтернативой: либо введение НПФ окажется эффективным инструментом, ключевым катализатором развития российской школьной системы, либо (если в основу всех расчетов нормативов имплицитно будут закладываться старые принципы и показатели) НПФ окажется бесполезным механизмом, цементирующим неэффективные особенности старой системы.

Выбор, конечно, небогатый. Но – очевидный. Жить по-старому нельзя. По-новому, понятное дело, страшно. Но ведь жизнь не стоит на месте…

Материалы подготовила Яна Сартан

Продолжение темы нормативно-подушевого финансирования – в следующем номере

______________

* Были опубликованы, в частности, в аналитическом докладе НФПК (авторы: Типенко Н.Г., Башкина Г.В. и др.).
** Аналитический доклад «Финансирование школьного образования в РФ: опыт и проблемы», НФПК, 2004.

Из истории вопроса

Исходная идея нормативно-подушевого финансирования школы, фактически «образовательного ваучера», была выдвинута Милтоном Фридменом еще в середине 50-х годов XX века. Сущность замысла состояла во введении в государственную нерыночную систему общего образования некоторого ключевого рыночного инструмента (субститута), позволяющего сочетать преимущества рыночной организации предоставления услуг с государственными гарантиями финансирования школы.

В первую очередь имелось в виду создание механизма здоровой конкуренции школ за учеников, рост их нацеленности на индивидуальные потребности и особенности школьников, повышение возможностей выбора в школьной системе, а также рост эффективности бюджетных расходов на школу. При этом предполагалось, что школы получат существенно большую, чем ранее, свободу в расходовании поступающих бюджетных средств, в первую очередь в части оплаты труда наиболее эффективно работающих учителей.

Исходя из этого, можно выделить три основные цели НПФ школы:

– создание конкурентной среды в школьной системе, стимулирование процессов развития и нововведений в школах;

– рост автономии школы;

– повышение эффективности бюджетных расходов на школу.

Из опыта введения НПФ

В специальном аналитическом докладе НФПК по вопросу введения НПФ отмечается следующее:

«На сегодняшний день результаты применения системы подушевого финансирования оцениваются неоднозначно. В Самаре, где она используется более пяти лет, имеются положительные данные о появлении положительных результатов по некоторым показателям оценки эффективности. Количество школ и классов сократилось в соответствии с сокращением числа учащихся, но численность персонала снижалась быстрее, что привело к значительному увеличению соотношения между учащимися и преподавателями и учащимися и техническим персоналом. Тем не менее за период с 1997 по 2003 год реальная заработная плата учителей снизилась, несмотря на сокращение численности персонала на 17%. За этот период общая сумма расходов на образование в Самаре увеличилась лишь на 6%, что позволило только на 9% увеличить расходы на заработную плату и получить ограниченные ресурсы на расходы, не связанные с оплатой труда, и на капитальные вложения. <…>

В Республике Чувашия пока еще слишком рано говорить о существенных результатах недавнего введения подушевого финансирования школ. На сегодняшний день не наблюдается признаков улучшения показателей эффективности финансирования образования. Численность преподавательского состава и технического персонала сокращалась, но медленнее, чем число учащихся. Не появилось никаких признаков успешного решения проблемы привлечения молодых преподавателей. Отсутствие успеха в деле привлечения молодых преподавателей и тот факт, что подавляющее большинство преподавателей – женщины, связаны с тенденциями, которые складываются на рынке труда региона. Хотя в 1997–2000 годах заработная плата учителей возросла более чем в три раза, средняя заработная плата в регионе увеличивалась еще быстрее. Главным показателем успеха системы подушевого финансирования могло бы стать сокращение разрыва между заработной платой в системе образования и за ее пределами. <…>

Опыт внедрения схемы подушевого финансирования в Ярославле еще более непродолжительный. Школы довольны новой системой, которую они рассматривают как способ повышения качества: за счет привлечения большего числа учащихся и, следовательно, большего объема средств они надеются повысить заработную плату учителей и таким образом привлечь и сохранить больше квалифицированных преподавателей и увеличить расходы на содержание школ. Возможно появление ряда негативных побочных эффектов. В ходе дискуссий с участием региональных и муниципальных чиновников и директоров школ в сентябре 2002 года выяснилось, что одна из школ уже упразднила специальные классы для отстающих учеников из-за высокой стоимости обучения и низкой наполняемости классов, под вопросом оказалась судьба специальных программ по музыке, театру и искусству».

Мнение

Ректор ГУ–ВШЭ Ярослав КУЗЬМИНОВ:

– Я убежден в том, что эффективно НПФ заработает только тогда, когда будут приняты законодательство об автономии образовательных учреждений и поправки в Бюджетный кодекс. Это во-первых. А во-вторых, мы должны прийти к системе, когда именно директор школы распределяет деньги внутри своей школы. Это правильно, потому что никто лучше директора школы не знает, кто и как у него работает. Руководитель школы должен отвечать перед учредителем, перед государством за качество образования.

Ректор Академии социального управления Марк МУСАРСКИЙ:

– Основная цель нормативно-подушевого финансирования – изменение способа доставки денег. Надо понимать, что с введением НПФ деньги приходят не на финансирование образовательного учреждения, а на финансирование образовательной услуги.
Система оплаты труда, безусловно, тоже важна, но это совершенно другой механизм. Точнее – это социальная проблема, это отношения профсоюза с работодателем, которые не стоит связывать с методикой финансирования.
Самое главное сегодня – это политическое решение о введении НПФ. И еще желание и готовность директоров школ и муниципалитетов понять и принять новую логику продвижения бюджетных средств и участвовать в этой новой системе.

Директор Центра образования № 548 «Царицыно» Ефим РАЧЕВСКИЙ:

– Недавно я познакомился с результатами социологического исследования, из которого явствует, что наибольшее отторжение у учительского корпуса страны вызывает как раз нормативно-подушевое финансирование (материал об этом исследовании см. на с. 34 этого номера. – Прим ред.). Известно, что в некоторых регионах, где введено НПФ, зарплата у учителей упала. Я долго размышлял, в чем причина этого, звонил директорам в регионы. В результате выяснилось, что причина одна – региональная образовательная власть. Потому что, если посмотреть на реальную ситуацию и принять во внимание то, что сказал Ярослав Кузьминов о передаче права распределения денег директору школы, возникает вопрос: зачем вообще нужна региональная система управления образованием?..
До тех пор, пока мы не будем доверять школе самой распоряжаться средствами, она будет рудиментом нашего общества. А отраслевая система оплаты труда – главный тормоз на пути введения НПФ. Почему? У руководителя ОУ связаны руки. Ведь каждый директор школы знает, как работает у него тот или иной учитель. Если директор будет неправ в распределении денег – его поправят. Поправят заместители, педагоги, тот же общественный управляющий совет.
Я обращаюсь к Минобрнауки: хоть в чем-то за год вы можете волю проявить?! Вы можете сказать директорам: «Вот вам норматив и танцуйте внутри него»? Полагаю, что, если в течение полугода проблема с введением НПФ не будет решена, из школы уйдут лучшие директора!

Советник начальника Южного окружного управления образования по экономике образования Татьяна ФИЛЬЧАГИНА:

– Введением нормативно-подушевого финансирования мы в первую очередь обеспечиваем автономию школы. НПФ помогает эффективному расходованию бюджетных средств, что влияет на качество образования. Только, разумеется, мы должны научить директора школы работать в новой системе. И если нужно, директор привлечет к этой работе общественность, управляющие советы и т.д.
НПФ ставит образовательные учреждения в разные условия и учит хозяйствовать. И если мы не будем какие-то полномочия передавать школам, хотя бы тот же надтарифный фонд, то никаких рычагов влияния на привлечение в школу квалифицированных, молодых, способных учителей мы не получим.

Рейтинг@Mail.ru