Что мешает управлению?

Примеры из международной практики

Мы продолжаем анализ практики преодоления административных барьеров в системе образования на примере международного опыта. Фрагмент проекта по изучению практики управления и административных барьеров в системе образования нам любезно предоставил Институт национального проекта «Общественный договор».

Продолжение. Начало см. в № 1, 2, 3, 4/2006

Соединенные Штаты Америки

Система образования США, сложившаяся, как и любая другая, под влиянием исторических, экономических и социальных факторов, характеризуется рядом особенностей, которые во многом отличают ее от западноевропейских стандартов. В США отсутствует единая государственная система образования – каждый штат вправе определять ее структуру самостоятельно, – поэтому количество лет для каждой из ступеней (начальной, средней) варьируется. Известно, что в целом школьники учатся 12 лет, а наполнение каждой из ступеней определяется на местном уровне (даже не на городском, а на более низких). Таким образом, существуют лишь некоторые общегосударственные стандарты, обязательные для реализации с помощью школьной системы: развитие личности, соблюдение демократических принципов, патриотизм и т.д.

С пятилетнего возраста большинство американских до¬школьников воспитываются в детских садах, по существу нулевых классах, в которых идет подготовка к обучению в начальной школе. Дошкольные отделения общественных школ посещают более 60% всех пятилетних детей. Школы для детей от 3 до 6 лет открывают многие организации, в том числе «дошкольные лаборатории» при колледжах, занятые в основном исследовательской деятельностью и подготовкой учителей, религиозные общины, родительские кооперативы и прочие добровольные объединения.

Параллельно существует другой тип школ. Элементарная школа — это самостоятельно существующее учебное заведение, где один учитель ведет все занятия с классом. В них обучение ведется по традиционному предметному учебному плану, в который включаются: чтение, письмо, родной язык (устная речь), музыка, изобразительное искусство, арифметика, история, география, естествознание, гигиена, физическое воспитание и ручной труд. Характерным для элементарной школы является комплектование классов по способностям учащихся – в соответствии с результатами тестов на «коэффициент интеллекта» и подобных других. Обучение в элементарной школе сочетает начальную и первую ступень средней школы.

Средняя школа в США делится обычно на две ступени — младшую и старшую, каждая по три года. В младшей средней школе, как и на других ступенях образования, нет единых учебных планов, программ, учебников. Каждый школьный округ разрабатывает свои рекомендации по распределению учебного времени, подготавливает свои программы по отдельным дисциплинам, разработки тех или иных тем. Однако среди всего многообразия прослеживаются общие черты обучения в младших средних школах. Учебный год продолжается в американской школе 170–186 дней; дети обучаются 5 дней в неделю. Продолжительность учебных занятий в день – 5–6 часов. Учебный год, как правило, делится на семестры. В 8 классе появляется система выбора предметов, а обязательными остаются английский язык, математика, обществоведение, естествознание, физкультура с гигиеной, музыка и изобразительное искусство, труд (для мальчиков) и домоводство (для девочек).

Старшая средняя школа является общеобразовательным учебным заведением. Учащиеся оканчивают школу, как правило, в 17–18 лет. В практике подавляющего большинства старших средних школ программы обязательных знаний обычно включают изучение математики (2 года), английского языка (4 года), естественных (2 года) и социальных (3 года) наук. Средние школы бывают разных типов: академические, профессиональные и многопрофильные. Наиболее распространенные из них – академический профиль, общий, коммерческий, индустриальный, сельскохозяйственный. Академический профиль дает образование, достаточное для поступления в вуз. Профессиональные профили готовят ученика к непосредственной практической деятельности. Так, на индустриальном профиле половина учебного времени отводится на работу в школьных мастерских или же в гараже. Объем общего образования на этих профилях значительно сокращен. Таким образом, окончив среднюю школу, учащиеся фактически имеют совершенно различную общеобразовательную подготовку.

Контроль знаний осуществляется постоянно в ходе тестирования учащихся по крайней мере в двух формах:

1. Один раз в году сдаются стандартизированные тесты по проверке умственных способностей, принятые во всей стране.
2. По решению учителя в ходе каждого семестра сдаются зачеты и тесты внутриклассного контроля.

Для получения диплома об окончании средней школы выпускникам достаточно получить зачеты по 16 академическим курсам в течение последних четырех лет обучения. Во многих школах США для получения аттестата время, затраченное на изучение кулинарии и вождение автомобиля, приравнивается ко времени, отведенному на изучение математики, химии, истории, биологии и английского языка. Комиссия по совершенствованию образования рекомендовала выпускникам средних школ в последние четыре года обязательное изучение современных достижений пяти «базовых дисциплин», составляющих ядро современной школьной учебной программы: английский язык (4 года), математика (3 года), естественные науки (3 года), социальные науки (3 года), овладение компьютерной грамотностью (0,5 года). Практически подавляющее большинство школьников, проучившихся 12 лет (а исключение из школы — факт чрезвычайно редкий в американской действительности), получают необходимый диплом. Для наиболее талантливых учащихся разрабатываются специальные курсы, близкие по содержанию к университетским, для занятий может быть выделен отдельный педагог, а после окончания школы выпускникам выдаются рекомендательные письма, облегчающие их поступление в престижные университеты.

Управлением образования штата занимается Совет директоров школьного округа. Система управления образованием отличается от традиционной российской тем, что в эту структуру входят несколько человек, не имеющих прямого отношения к отрасли образования. Их выбирают на 3 года, и это не всегда специалисты от образования, но люди авторитетные и имеющие опыт управленческой деятельности. Они разрабатывают стратегию и направления развития образования.

Один человек из структуры управления, его должность называется «суперинтендент», непосредственно трансформирует на практику предложения «общественников», разрабатывает конкретные меры к их реализации и создает стратегические проекты, программы, нормативы. Это позволяет находить инновационные решения, привносит свежий взгляд на проблемы и позволяет выработать оптимальные пути развития системы образования.

Другой специалист Совета директоров школьного округа отвечает за материально-техническое обеспечение образовательных учреждений. В школах есть специальные кабинеты, где хранится методическая литература и есть необходимые канцелярские принадлежности – всё это доступно учителю в любой момент. Во всех школах созданы комфортные условия для учителей: учительские оснащены мягкой мебелью, холодильниками, микроволновыми печками, кофеварками, имеется отдельный санузел, комната отдыха. Во всех школах действует пропускная система, осуществляется контроль за всеми посторонними людьми, посещающими школу. Во многих регионах есть специальные подразделения полиции, которые работают исключительно на территории школ.

Еще один директор из Совета отвечает за содержание учебной и воспитательной деятельности в целом. В его подчинении 5 специалистов: по начальной, средней, старшей школе, специалист по коррекционному (специальному) образованию и по учебным программам.

Каждый специалист по школам из Совета округа взаимодействует непосредственно с директором школы, принимает электронный вариант планов и аналитических отчетов, проводит инспектирование. Контракт с учителем заключается на 1 год не директором школы, а Школьным округом. До начала учебного года (в мае–июне) для директоров устраивается что-то вреде ярмарки, где они выбирают себе учителей. В каждой школе Школьным округом организуется консультативно-просветительская работа в течение 9 дней в учебном году. Она включает лекции, беседы, встречи с родителями, контрольные срезы-тесты и др. Кроме того, в каждой школе проходят регулярные заседания учителей-предметников (по аналогии с нашими методическими объединениями), знакомство с новыми методиками, учебниками, обмен опытом.

Повышение квалификации педагогов происходит по следующей схеме. После окончания вуза педагог начинает самостоятельную профессиональную деятельность. Каждые 5 лет он должен получать лицензию на право преподавания. Для этого в течение 5 лет он должен прослушать курс в количестве 90 часов и получить 6 кредитов (зачетов). Затем все необходимые документы направляются в администрацию штата, который и выдает лицензию на право преподавания. Учебный план предлагает множество вариантов программы, из которая педагог выбирает наиболее близкую ему. Это может не полностью соответствовать его текущему профилю, т. е. существует возможность изучения новых сфер деятельности в системе образования, в том числе и основ управленческой (административной) работы. Предусмотрена также форма повышения квалификации через занятие научной деятельностью.

Характерной чертой американской системы образования является ученическое самоуправление, которое стимулирует развитие демократического сознания у школьников. Учащиеся имеют голос в решении основных вопросов жизнедеятельности своей школы (как минимум в вопросах, касающихся атрибутики: каждая школа имеет свой флаг, гимн, эмблему, элементы одежды). Организация различных мероприятий, акций, в том числе и благотворительных, иници¬ируется детьми, затем вместе с педагогами и кураторами они осуществляют запланированное.

Кроме того, практически каждая школа имеет волонтеров. Они организуют кружки, клубы по интересам, работу с библиотечным фондом, дополнительную работу с детьми. Волонтерское движение в США основывается на практической заинтересованности. Ею занимаются учителя, пенсионеры, студенты, за что получают дополнительный кредит: запись в рекомендательном письме со ссылкой на лиц, которые могут это подтвердить. То есть вместе с личным (профессиональным) интересом к какой-либо деятельности сформирован еще и дополнительный стимул.

Подход к работе с родителями в США таков: родители полностью осведомлены о содержании и особенностях организации учебного процесса, знакомы с базовыми требованиями к уровню образования, требованиями к выпускнику школы. Педагоги знакомят родителей с методикой выставления «оценки знаний». В школах подготовлены специальные информационные сборники для родителей, разработаны методические пособия дидактического, психологического, просветительского содержания. Родители создают фонд средств на нужды обучения, которым распоряжаются по своему усмотрению. Фонд формируется за счет родитель¬ских средств, платных услуг детей (ярмарки, концерты), к организации которых родители также активно подключаются. Родители могут вмешиваться в суть учебной программы, оспаривать ее эффективность, оказывать помощь в учебном процессе (по согласованию с учителями).

В обычной американской школе учатся действительно все – в том числе дети-инвалиды и дети с низкой успеваемостью: спецшколы для «отстающих» не практикуются. Поэтому у детей воспитывается нормальное, спокойное и уважительное отношение к людям «не таким, как они».

Что касается элементов организации учебного процесса, то учительский труд максимально облегчен. У каждого педагога есть собственный компьютер с программой журнала, где все расписано, что экономит время на составлении многочисленных планов.

Франция

Опыт Франции наиболее интересен подходом к реформированию системы образования.

Реформирование началось с открытого письма министра по делам молодежи и образования, где были обозначены конкретные проблемы и анализ причин их возникновения. В заключение им были сформированы приоритеты, которые, в отличие от российской невнятицы, были изложены предельно конкретно:

«1. Обязательные занятия чтением и письмом во втором классе – не меньше 2,5 часа в день, в третьем классе – 2 часа в день. Ученики в третьем классе должны прочесть не менее 10 книг из рекомендованного списка.

2. Нарастание учебного отставания заставляет многих детей отказываться от обучения. Пребывание таких учеников в обычном классе бесполезно. Элементарный здравый смысл требует от нас создания особых классов, соответствующих интересам неуспевающих детей.

3. Учителя часто чувствуют свое бессилие. Необходима модернизация системы наказаний. Наиболее агрессивные ученики должны быть изолированы от остальных».

Инициатива министра обошлась казне в 900 000 евро, поскольку министр не просто написал письмо, а разослал его в виде брошюры по всем школам Франции за государственный счет. Экономные французы, чувствующие себя вправе контролировать расходование налоговых средств, сочли такие траты неразумными, а само письмо – бесполезным и оскорбительным. Это вызвало волну возмущений не только среди тех, кто имеет непосредственное отношение к школьному образованию.

В итоге было принято решение организовать общенациональные дебаты о перспективах французской школы. Поскольку школа – это будущее нации, организация общенациональных дебатов за государственный счет, в отличие от частного письма министра, налогоплательщикам показалась разумной.

Была сформирована Национальная комиссия по дебатам о будущем школы, создан специальный сайт в Интернете. Освещением дебатов занимались телевидение, радио, центральные газеты.

По мнению всех участников дебатов, Франция нуждалась в новом законе, регулирующем взаимную ответственность между государством и школой. Для вовлечения в дебаты максимального числа граждан в центральной прессе были опубликованы «Вопросы к нации», которые касались следующих областей: конечные цели школы, критерии качества образования, организация жизни школы и всей образовательной системы. Каждому вопросу предшествовал небольшой пояснительный текст, помогавший понять суть проблемы. Вот некоторые примеры этих вопросов.

«– Каковы ценности школы и как их укоренить в нашем обществе?

• Как определить «то, что обязательно нужно знать», если знания неузнаваемо трансформируются, если будущее непредсказуемо, а прошлое спорно?
• Важно передать знания или важнее «научить учиться» и привить детям умение мыслить критически?
• Каково назначение экзаменов? Каковы должны быть критерии оценивания?
• Как распределить роли и ответственность в области образования между государством и местным управлением?
• Надо ли (и в какой сфере) давать больше самостоятельности учебным заведениям?
• Насколько разнообразны должны быть предлагаемые ученикам пути, методы и результаты обучения в средней школе?
• Можно ли говорить о профессии руководителя школы?»

В качестве подготовки к дебатам комиссия обнародовала результаты различных статистических исследований в области образования за последние 10 лет.

Один из самых интересных опросов – исследование «Что значит быть учителем в школе». В начале 2003 года 800 педагогов Франции ответили на 98 вопросов. Вот некоторые выдержки.

«На вопрос о трудностях учительской профессии были получены такие ответы:

• тяжелые условия труда (почти 100%),
• трудно приспособиться к уровню ребенка,
• отсутствие у детей интереса к учебе,
• большой разрыв между ожиданиями, потребностями ребенка и требованиями программы,
• трудно поддерживать дисциплину.

На вопрос о возможных улучшениях 69% предложили уменьшить количество детей в классе; 44% – поднять зарплату, усовершенствовать систему повышения квалификации; 29% считают необходимым создавать педагогические команды».

Результаты опроса никак не были прокомментированы специалистами, чтобы каждый мог сделать выводы самостоятельно.

Таким образом, результаты опроса показывают, что речь не идет о «дополнительной нагрузке» учителей, необходимости составлять планы мероприятий, организовывать внешкольную работу и т.д. «Тяжелые условия труда» относятся в первую очередь к количеству детей в классе, отсутствию дисциплины и интереса к учебе и т.д.

За три месяца, прошедших с момента официального объявления дискуссии, в стране состоялось более 30 тысяч собраний. Заранее было решено, что на каждом из таких собраний не должно присутствовать более 50 человек; таким образом, более миллиона граждан лично обсуждали предложенные вопросы и формулировали приоритеты развития. Самые активные, конечно, учителя – 45%, родители составили 35% участников. При этом 10% участников собраний – это люди, не связанные со школой напрямую, считавшие своим гражданским долгом размышлять о судьбах школы.

Большинство собраний (16%) было посвящено тому, как повысить учебную мотивацию детей. На втором месте – проблемы индивидуального подхода, разного образования для разных детей при равенстве возможностей. Наименьший интерес вызвал переход из школы в вуз (всего 0,5% от общего количества собраний) – как минимум это означает, что такой проблемы во Франции нет.

Итоговый документ каждого собрания отправлялся в Национальную комиссию по дебатам и одновременно появлялся на специальном интернет-сайте для всеобщего ознакомления.

Сайт посетили около 300 тысяч человек, было отправлено 21 255 сообщений на форум.

Еженедельно в прямом эфире члены комиссии, люди компетентные в области образования, отвечали на вопросы граждан, высказывали различные идеи. Таким образом, прежде чем во Франции был принят новый закон о системе школьного управления, была фактически проведена кампания по демонстрации важности проблемы.

В течение нескольких месяцев после дебатов был разработан законопроект и в итоге принят закон, где в первую очередь введено понятие базового культурного минимума знаний, который каждый учащийся должен вынести из среднего образования. В него входят знание французского языка и основ математики, а также простейшие навыки в области информатики и связи. Кроме того, в минимум входят знание хотя бы одного иностранного языка и базовые познания в области науки и культуры.

Кроме основ иностранного языка в младших классах введено обязательное изучение национального гимна Франции – «Марсельезы», а также преподавание музыки и изобразительного искусства. В средней школе восстановлен выпускной аттестат, включающий обязательный зачет по спортивной подготовке и отметку по поведению. В законопроекте содержались статьи, посвященные реформе системы единого государственного экзамена – аналога российского ЕГЭ. Однако к последнему чтению закона они были изъяты под давлением учащихся лицеев, которые проводили массовые манифестации протеста.

Акции протеста против принятия этого закона продолжались в течение нескольких месяцев. По словам организаторов, это было связано с неприятием таких сопутствующих положений закона, как право полиции беспрепятственно проводить в школах рейды по поиску и изъятию наркотиков и оружия.

Новый закон определяет основные меры и направления действий, которые, по замыслу разработчиков документа, должны повысить качество образования и приспособить образовательный процесс к современным требованиям.

Закон предусматривает вместо прежних структур создание Высшего совета образования и педагогических советов в каждом учебном заведении, устанавливает новые формы подготовки и переподготовки учительских кадров, определяет меры для стимулирования успеваемости. Важным положением наблюдатели считают внесенную в документ поправку о возможности преподавания региональных языков и культур.

Одно из центральных мест в документе занимает описание «общих основ знаний и компетенций», которые должны быть приобретены учащимися в ходе обязательного цикла среднего образования.

Таким образом, при обсуждении реформы вопросы, связанные с администрированием школьной системы, не были наиболее острыми, все акценты приходились на качество и содержание образования, статус и квалификацию учителей.

Окончание в № 6