Экспертиза

Завершился первый в истории конкурс проектов комплексной модернизации образования. Понадобится немало времени, чтобы обсудить его результаты, извлечь уроки, реализовать замыслы конкурсных заявок. Однако главные выводы о путях модернизации в ведущих российских регионах можно сделать уже сейчас.

Своими впечатлениями и размышлениями на эту тему делятся эксперты, анализировавшие проекты и выставлявшие им оценки. Наибольший интерес наших читателей вызывает введение новой системы оплаты труда. Поэтому с этого направления мы начинаем наши публикации, посвященные анализу конкурсных проектов.

Гранты – не награда за прошлое, а авансы на будущее

Рассказывает руководитель экспертной группы, заместитель директора Института развития образования ГУ-ВШЭ Ирина АБАНКИНА.

– Вы возглавляли экспертную группу, которая анализировала новые системы оплаты труда в регионах. В 2007 году эта задача считалась самой важной?

– В рамках экспертизы качество разработок в этом направлении предполагалось оценивать выше всего – за него давалось 320 баллов, тогда как за другие направления (за исключением нормативно-подушевого финансирования) – только по 120 баллов. Президент поставил задачу – повысить доходы учителей. Регионы, подавшие заявки, прекрасно понимают: без системных мер и изменения системы оплаты труда повысить учительскую зарплату вряд ли удастся. Поэтому им надо разрабатывать на перспективу систему оплаты труда педагогов, которая позволила бы привлекать к работе талантливую молодежь.

По этому принципу все заявки регионов–участников конкурса можно разделить на три группы. В первой – те, кто предлагает действительно новые системы оплаты труда. Во второй – регионы, которые не разработали свою систему и пока пытаются перенять то, что предлагают другие. И были, наконец, такие участники, которые решили сохранить ЕТС. В своей конкурсной заявке они заверили, что в дополнение к ЕТС сформируют и прибавят – не сразу, но постепенно, в течение трех лет, – стимулирующие фонды. Впрочем, таких было немного.

– Уже при вскрытии конвертов несколько заявок были отклонены. Почему?

– Неправильное оформление не позволяло рассматривать заявку как документ. Это не бюрократические игры, это требования государственного конкурса, по результатам которого выделяются крупные средства. Руководителям регионального образования в будущем надо учиться составлять и оформлять заявки. За рубежом к оформлению такого рода документов относятся еще строже. В ходе рассмотрения эксперты убедились: в некоторых заявках даже не хватало целых разделов. Отсутствовал раздел «анализ ситуации», не было ссылок на демографическую ситуацию, были неглубоко проработаны планы реализации и т.д. Иногда сильные команды, хорошо зарекомендовавшие себя в деле модернизации образования, почему-то забывали включить в документы даже принципиальные разделы – скажем, финансово-экономического обоснования предложений.

– Правилами конкурсного отбора вам давались полномочия проверять, соответствует ли заявка действительности, требовать от региона поясняющие документы. Часто ли приходилось это делать?

– В нашу задачу не входила проверка фактов. Регион получает государственную поддержку не за прошлые достижения. Гранты на комплексную модернизацию – это авансы на будущее, средства для реализации задуманного в течение трех лет. Главное, чтобы регионы представили финансово-экономическое обоснование своих программ с поиском и указанием, за счет каких источников это будет сделано.

Нашей задачей было проверить, насколько обоснована и глубоко продумана эта заявка. Чтобы получить ясную картину происходящего, мы нередко запрашивали дополнительные документы. У многих регионов уже есть мониторинговые системы, они проводят социологические исследования, опросы. Удалось познакомиться с рядом региональных нормативно-правовых актов, касающихся учительской зарплаты. Так что это была чрезвычайно интересная работа.

Рассматривая заявки, мы получили еще одно подтверждение, что модернизация системы образования – это комплекс взаимосвязанных мероприятий. Даже если одно из рассматриваемых экспертами направлений слабо представлено в заявке (отсутствовали нужные документы, нормативные акты и т.п.), то его существование неизбежно проявлялось в документах другого направления. Так, процедуры повышения оплаты труда учителя неизбежно связаны с мониторингом качества образования в регионе, с элементами общественного управления образованием и т.д. Независимо от того, что было написано в разделе «Расширение общественного участия в управлении системой образования», механизм общественного участия – если он в регионе создан – обнаруживался в описаниях новых принципов начисления зарплаты учителя.

– Какой показатель в начислении зарплаты эксперты считали самым важным?

– Всего в системе оплаты труда было 4 группы. Однако самый важный из показателей – он «весил» 180 баллов – оплата за качество учительского труда. Иными словами, определение и выявление его результативности. Этот показатель тесно связан с новыми принципами аттестации педагогов, с созданием систем регионального мониторинга образования, с общественным участием в управлении школой. Он должен учитывать все перечисленное. Некоторые богатые регионы, обещавшие значительно повысить зарплату учителям, не стали задумываться над тем, что значит «результативность». Именно поэтому они получали низкие оценки и оказывались в конце рейтинга. По 180 баллов могли получить регионы, которые прикладывали к своей заявке нормативно-правовые акты, используемые в регионе для оценки качества учительского труда. Чтобы выявить связь учительского труда с результативностью, команда должна была также предложить новую систему аттестации педагогических работников.

Некоторые – как Московская область – глубоко проработали новые интересные системы аттестации, предусматривающие обязательное участие общественности в оценке учительского труда. В Новгородской области уже разработаны регламенты общественного участия в аттестации педагогических и управляющих кадров. Это делается на основе соцопросов, мониторинга, обработки мнений, учета достижений учащихся.

– Вам приходилось снижать баллы конкурсантам?

– В некоторых регионах пытаются (в нарушение законодательства) вводить 10–12-процентную надбавку учителю за то, что в классе больше двадцати пяти человек. СанПиНами установлено: в классе не должно заниматься больше 25 человек. Мы исходили из того, что участники конкурса должны разрабатывать подходы, помогающие оценивать достижения учащихся, стимулировать учителя за качество образования, которое он несет детям. Но не платить учителю за то, что в класс набивается 27–30 учеников. Мы негативно оценивали и тенденцию, по которой в некоторых регионах по-прежнему сильна зависимость учительской зарплаты от стоимости учебного часа. Таким образом, сохраняется система стимулирующего урокодательства. Мы считаем правильным подходом к разработке НСОТ такую систему, когда в базовой части оценивается не только урокодательство, но полный комплекс работ, связанных с воспитанием, проверкой тетрадей, подготовкой, дополнительными занятиями, освоением нового в предмете. Это именно то, за что учитель сегодня должен получать деньги.

Многие регионы пытаются ввести в тарифный фонд базовой части доплаты за учительское звание. Что, на наш взгляд, правильно. Надо включить в тарифный фонд всю работу по воспитанию и весь круг обязанностей, которые выполняет учитель и за которые должен получать полноценную зарплату. Это действительно базовая часть его зарплаты. Стимулирующая часть должна выплачиваться за результативность учительского труда, за достижения и успехи его учеников. Такую систему продумали многие регионы, и приятно, что в своих заявках они смогли это представить компактно, связно и логично.

Некоторые субъекты Федерации предлагают сделать базовую часть зависимой от числа обучающихся, а стимулирующую часть – от качества школы в целом, от ее имиджа, а также от вклада конкретного учителя в достижения школы. И, разумеется, от того, какие достижения демонстрируют сами учащиеся!

– Приятно говорить о распределении стимулирующих фондов. Но откуда они возьмутся, если надтарифный фонд, как правило, очень маленький?

– У наших участников конкурса он составляет не более 25%, а у некоторых – не более 10%. В ряде регионов, которые мы считали сильными, экономисты предложили не очень умную схему: сохранили соотношение 75% на 25%, а внутри надтарифного фонда выделили две части: 60% и 40%. 60% – та самая стимулирующая, 40% – надтарифная. Но эти самые 40% считаются по отношению к 25%. То есть на практике получается всего 10% надтарифного фонда, 15% стимулирующего фонда. Значит, вся система оплаты труда не сделала серьезного шага к обновлению.

– Прослеживается ли в разных регионах взаимосвязь между нормативом финансирования на ученика и зарплатой учителя?

– Во многих субъектах Федерации норматив растет опережающими темпами – возможно, за счет демографических факторов и грамотной реструктуризации сетей. Но в таком случае региону нужно определиться, какими способами повышать зарплату учителя. Хочу подчеркнуть, что зарплата учителя может увеличиваться даже при снижении численности детей в регионе: если решения по оптимизации образоaвательной сети действительно были продуманными. Мы обратили внимание, что один регион за три года собирался поднять норматив на 90 процентов, а зарплату учителя – только на 35 процентов. «Куда же пойдет остальное? – задали мы им вопрос. – Неужели на учебные расходы?» Выяснилось, что это связано с условиями в субъекте РФ, с тем, что планируется делать массовые программы для обучения мигрантов.

– Богатые регионы берут на себя обязательства платить учителям к 2009 году 27–29 тысяч рублей. И, возможно, им это по плечу. А какие источники повышения учительской зарплаты изыскивают бедные регионы?

– Перед началом конкурса нам казалось, что богатым регионам будет проще представить хорошо разработанную систему новой отраслевой оплаты труда. Однако прямой зависимости не выявилось. Некоторые из них, объявляя в конкурсной заявке, что заработки учителей повысятся на 60–90 процентов, ничем не доказали своих утверждений. Они не проработали систему повышения оплаты труда и получали низкие баллы.

Между тем бедные регионы – например, Новгородская область – сделали превосходные заявки. Они осознали, что вряд ли смогут увеличивать бюджетные расходы больше, чем с темпом роста инфляции. Откуда они возьмут те умные стимулирующие надбавки и деньги? Они подумали и нашли в бедном регионе немало источников поступления финансов.

В заявке продумали и обсчитали: демографический прогноз, реструктуризацию сети, оптимизацию численности занятых в отрасли, соотношение педагогического с непедагогическим персоналом, расходы на перевозку детей. По всем этим ключевым параметрам новгородцы сделали расчеты для каждого общеобразовательного учреждения: какие можно изыскать резервы, куда их следует направить, сколько эти резервы добавляют в стимулирующий фонд. Заявка получилась сильной не только потому, что руководители образования комплексно посмотрели на свою систему образования, но и попытались понять, где можно найти дополнительные источники финансирования. Главное заключалось в постановке цели: они стремились не столько выиграть деньги за счет реструктуризации сети, сколько обеспечить качественное образование. Задачу, таким образом, ставили руководители образования, прекрасно знающие смысл и задачи системы. Затем заявку обсчитывали опытные экономисты.

Нас также порадовали конкурсные документы Астраханской области. Руководители астраханского образования тоже поняли, что нельзя поднять учительскую зарплату из ничего, а внешних источников у них мало. Они хотят повысить зарплату педагогов кропотливым изысканием внутренних источников.

– На основе заявок можно утверждать, что педагогическая общественность в регионах знакома с основными тезисами НСОТ и обсуждала новые принципы начисления своих зарплат?

– Новая система оплаты труда затрагивает и волнует многих: и директоров школ, и педагогов, и родителей. Приятно видеть, что регионы рассматривают разработку и введение оплаты труда педагогов как общественно значимое мероприятие, требующее активной поддержки в СМИ. Проводятся интернет-форумы, на официальных сайтах вывешиваются комментарии. Специалисты министерств образования отвечают на вопросы учителей, дают консультации.

Учителям объясняют: всем одновременно зарплату не повысят. Как будет проводиться дифференциация? С учительской общественностью обсуждаются принципы премирования и распределения средств. Люди должны свыкнуться с новыми подходами к зарплате, поверить в их обоснованность, в противном случае будут социальные взрывы, риски, отторжение нововведений. Происходит не просто общественное участие в распределении стимулирующих фондов. Это – план масштабной информационной работы. Регионы включили эту работу в свои конкурсные заявки. Мы видим, что они с большой серьезностью относятся к разъяснению перед педагогической общественностью новых принципов оплаты труда.