|
– Комплексный проект модернизации
образования (КПМО) заканчивается, и его основные
результаты в целом известны. Вначале было немало
сомнений по поводу возможных достижений.
Добились ли регионы-участники серьезных успехов?
– Безусловно, за три минувших года
сделано очень много. Разница между субъектами РФ,
активно работавшими все это время, и теми, кто
занял выжидательную позицию, весьма значительна.
Об активных участниках можно сказать,
что они внедрили новые экономические механизмы.
Практически всем удалось серьезно
увеличить норматив финансирования. Более чем
половина повысила его в несколько раз, причем как
для городской, так и для сельской местности. В
среднем увеличение составило 80–100%. Минимальным
оно оказалось в Республике Алтай. Но и там эта
цифра достигла 60%. Такой прирост тоже важен. Мы не
должны забывать, что внутри повышения
норматива – в первую очередь оплата
учительского труда.
– Были ли регионы, которые за все
годы так и не смогли справиться с поставленными в
КПМО задачами?
– Среди тех, кто не сумел реализовать
новые экономические механизмы, –
Свердловская область. Мне кажется, что регион,
где было достаточно средств, не вполне
ответственно отнесся к осуществлению
комплексного проекта. Возможно, потому, что
активную позицию неприятия перехода на новую
систему оплаты труда (НСОТ) заняли профсоюзы. А
без нее введение нормативно-подушевого
финансирования (НПФ) не может иметь
значительного эффекта.
– В некоторых регионах утверждают,
что для НСОТ достаточно хорошо рассчитанного
НПФ, а все остальное уже несущественно.
Объясните: почему это не так?
– Когда мы говорим об НПФ, то имеем в
виду доведение средств по нормативу до
образовательного учреждения, ставшего
юридическим лицом и имеющего свой счет. Даже если
школа обслуживается в централизованной
бухгалтерии, для нее ведется самостоятельный
налоговый и бухгалтерский учет.
Такое ОУ обладает ясным и полным
представлением о своей смете и о расходах по ней.
Поэтому его директор может принимать
самостоятельные решения: управлять фондом
оплаты труда, нанимать персонал. (Напомню, что
ограничения, связанные с формированием штатного
расписания, теперь сняты, – это полномочия
руководителя ОУ.)
Если же за школу по-прежнему решают
другие – например, на региональном уровне
рассчитывается объем субвенции, которая
передается в местный бюджет, а затем в ОУ, –
такой механизм не может считаться полноценным
внедрением нормативно-подушевого
финансирования.
– Вы говорите о проблемах в
Свердловской области. Но ведь во время
разработки и внедрения НСОТ разногласия с
профсоюзами возникли в ряде
регионов–участников КПМО. Были ли другие
субъекты РФ, где руководители образования не
сумели переубедить профсоюзных лидеров?
– Введение НСОТ было фактически
блокировано профсоюзами в Красноярском крае и
Свердловской области.
В Красноярском крае до сих пор
действует система оплаты труда, установленная в
2006 году. По факту, это тарифный и надтарифный
фонды. Тарифный фонд рассчитывается с учетом
единой тарифной сетки, надтарифный же составляет
25%. Его часть идет на оплату классного
руководства и компенсационные выплаты, а 15%
составляют стимулирующие выплаты.
– 15% стимулирующих выплат – не так
уж мало. Может быть, это – неплохое решение?
– Проблема в том, что структурно они
включены в надтарифный фонд. А его защищенность,
как мы уже убедились на опыте, невелика. Как
только необходимо повысить зарплаты в связи с
переходом на новый МРОТ, это делается именно за
счет надтарифного фонда. В итоге уборщица
получает полную ставку МРОТ, а педагог с высшим
образованием остается без стимулирующих выплат.
Поэтому нам кажется не лучшим решением, более
того – решением, несомненно, препятствующим
развитию школы, то, что Красноярский край «живет»
с тарифным и надтарифным фондами.
– А в каких регионах руководителям
образования все-таки удалось договориться с
профсоюзами?
– Переговоры прошли успешно в
Воронежской области, и здесь многое было сделано
для того, чтобы внедрить НПФ и НСОТ. Сильное
сопротивление профсоюзов было в Амурской
области, но там все же перешли на НПФ по модельной
методике Минобрнауки.
Довольно сложная ситуация сложилась в
Волгоградской области. Формально там приняли и
одобрили методику НСОТ. Другое дело, что
установленный в регионе норматив подушевого
финансирования с различными коэффициентами для
города и села позволяет существовать огромной и,
на наш взгляд, далеко не оптимальной школьной
сети.
В области около 1200 школ, и 600 из них
имеют наполняемость меньше 100 человек. Система
НПФ здесь направлена на то, чтобы защитить сеть и
педагогов, но при этом не поддерживать сильных
учителей, лидеров в своей профессии, а сохранить
все кадры, которые имеются. Такую меру в
контексте КПМО вряд ли можно признать
эффективной.
Тем не менее в Волгоградской области
удалось сделать существенные шаги: приняты
решения об оптимизации сети сельских школ, при
введении НСОТ за основу взята система базового
должностного оклада, компенсационных и
стимулирующих выплат. Должностной оклад
определяется с учетом стоимости педагогической
услуги, рассчитанной по нормативу. Так что
кое-какое продвижение все-таки произошло.
– В ходе КПМО регионы должны были
ввести единый норматив финансирования для
городских и сельских школ. Это – трудное решение.
Удалось ли кому-нибудь его осуществить?
– Этого смогли добиться Алтайский
край, Воронежская, Калининградская, Новгородская
и Амурская области. Я бы подчеркнула, что
перечисленные регионы находятся в разных
федеральных округах, в неодинаковых условиях:
среди них есть и состоятельные, и небогатые. Но
все равно данные субъекты РФ сочли необходимым
продвигаться к некоему единому нормативу,
который влияет на оптимизацию школьной сети. Это
– важное достижение в ходе КПМО.
Единый норматив – экономический
механизм, который поможет решить накопившиеся в
регионах проблемы, связанные с нерациональной
структурой организации педагогических кадров и
непродуманным соотношением между
педагогическим и непедагогическим персоналом в
школах. Он открывает возможности для богатого
сетевого взаимодействия между образовательными
учреждениями, помогает концентрировать средства
в сельских ресурсных центрах, в тех учебных
заведениях, которые создают современные условия
для обучения детей.
– Зачем, на ваш взгляд, регионы
участвовали в КПМО, если они не брали на себя
серьезных обязательств?
– Руководители тех или иных субъектов
РФ смотрели на этот вопрос по-разному. У
Свердловской области, например, была своя, весьма
содержательная, программа, во многом
отличающаяся от федеральных направлений. Они
хотели создать (при федеральной поддержке)
региональное образовательное телевидение (что
не вписывалось в рамки КПМО). Область решила
принять участие в проекте и на первых этапах
справлялась со своими невысокими
обязательствами.
Говоря о КПМО, надо понимать одну
тонкость: регионы выполняли те его условия,
которые сами себе поставили. Руководители
образования Свердловской области в первый год
реализации проекта вообще не брали обязательств
по введению НСОТ. Поэтому, когда другие субъекты
РФ еще не могли реализовать заявленное в полном
объеме, Свердловская область выглядела вполне
благополучно. В Уральском федеральном округе это
был единственный регион–участник КПМО.
Считалось, что другие учтут их опыт. Но сделать
это, как выяснилось при подведении итогов
проекта, оказалось довольно трудно!
– Напрашивается вопрос: за
невыполнение обязательств КПМО предусмотрены
какие-то санкции? И как будут награждены
победители?
– Отдельные недостатки в регионах
оценит конкурсная комиссия. Победители
награждены уже тем, что получили дополнительное
федеральное софинансирование на КПМО. А это
большой бонус.
В активно работавших субъектах РФ
сложились прекрасные команды, полные
взаимопонимания, нацеленные на решение трудных
проблем. Как правило, они состоят как из
специалистов регионального уровня, так и из
муниципальных руководителей. Им удается
охватить всю систему управления образованием на
территории региона.
Это очень важно, так как
ответственность за модернизацию образования
сосредоточивается в едином центре. В этом случае
в регионе есть люди, которые ощущают свою
ответственность за происходящее: им можно
указать на допущенные ошибки или похвалить за
успехи.
– Что будет с регионами, которые не
участвовали в КПМО? Каковы их планы на будущее?
– Регионы–неучастники КПМО тоже
работали над созданием НСОТ и НПФ. И они также
получили интересные результаты. Например, в
Южном федеральном округе Ростовская область (не
участвовавшая в КПМО) уже перешла на НПФ. Она
может представить свои наработки.
В Центральном федеральном округе я бы
выделила Липецкую область, которая сделала очень
многое для перехода на НПФ, НСОТ, а также для
модернизации школьной сети. Здесь действительно
обеспечили доставку учащихся маленьких сельских
школ в крупные базовые ОУ, решив организационные
проблемы и преодолев на начальном этапе
недоверие родителей.
В Мурманской области, которая все
время подавала заявки на участие в КПМО, но так и
не попала в число победителей, создали сильную
руководящую команду и продвинулись на пути
решения многих проблем. Кстати, Мурманск –
третий в Северо-Западном округе по результатам
ЕГЭ.
– Регионы–неучастники КПМО
пытались создавать свои разработки НСОТ и НПФ.
Кое-кто в этом преуспел. Не случится ли так, что
после окончания КПМО их заставят ввести НСОТ и
НПФ по некоей единой модели?
– Принято решение, что новые
экономические механизмы распространятся на
всех. Субъектам РФ действительно будут
рекомендованы определенные методики, но не одна,
а несколько.
Во-первых, модельная методика
Минобрнауки. Она доказала свою эффективность:
есть ряд регионов, которые с ее помощью достигли
высоких результатов как в оптимизации кадрового
потенциала, так и в изыскании ресурсов для
поддержки лучших учителей или в распространении
нововведений в сети ОУ.
Во-вторых, есть регионы, которые
отработали другую систему оплаты труда –
окладную. Она внедрена, например, в Республике
Чувашия. Там учительский оклад зависит от
прожиточного минимума и устанавливается
президентом республики. На сегодняшний день
Чувашия полностью согласовала свою документацию
по НСОТ с Минздравсоцразвития и этим сделала
окладную систему оплаты труда легитимной. Теперь
чувашскую модель можно распространять на другие
субъекты РФ, которые, я уверена, ею
заинтересуются.
Интересен и опыт Томской области,
позиционирующей себя как регион, разработавший в
рамках КПМО не только свою методику НСОТ, но и
методику НПФ. Здесь норматив зависит от
структуры системы расселения в том или ином
населенном пункте – в частности, от его
дисперсности (имеются в виду районы, где на
огромные площади приходится крайне мало
населения, и изменить эту ситуацию невозможно).
Фактически в Томской области
используется современный механизм
межбюджетного перераспределения между
муниципалитетами. Размер средств, получаемых
ими, зависит от уровня бюджетной обеспеченности
и сложности организации образовательной сети.
Деньги распределяют между школами, учитывая вид
ОУ и особенности программ.
Республика Саха (Якутия)предложила
модель НПФ, в которой норматив увязан с
численностью населенного пункта.
– Особняком стоит Московская
область, где, по подсчетам некоторых экспертов, в
результате КПМО учительская зарплата оказалась
самой высокой. Можно ли рекомендовать модель
Московской области всей России?
– Сложный вопрос. Думаю, что
относительно этого должно быть принято
отдельное решение. Московская модель НПФ
построена в соответствии с сегодняшним
законодательством, в котором полномочия по
видовому разнообразию ОУ переданы на уровень
субъекта РФ.
В Московской области на сегодняшний
день имеется 26 видов ОУ. Для каждого из них в
точном соответствии со статьей 41 Закона «Об
образовании» разработан свой норматив. Все они
утверждаются законом о бюджете.
Отказать Московской области в
прозрачности механизма невозможно: есть вид ОУ
(который определяется особенностями реализуемых
в нем программ), а норматив прописан в бюджете, и
его нельзя ни уменьшить, ни увеличить. Можно ли
сказать, что это нарушает законодательство? Нет.
Это очень громоздкая модель. Но Московская
область по крайней мере имеет право проводить ее
в жизнь.
Из всего сказанного видно, что
абсолютного единообразия НСОТ и НПФ для всей
России нет и быть не может. У нас будут несколько
моделей НСОТ и НПФ – главное, чтобы они
соответствовали современной
нормативно-правовой базе. Субъект РФ, выбирая
между ними, должен понимать, каких результатов он
хочет достигнуть с их помощью.
– Мы говорим: регион будет выбирать.
А не случится ли так, как было во времена запуска
КПМО, когда из Москвы региональным властям
давали понять: вы не должны реализовывать эту
модель, возьмите другую.
– В любом случае гарантия прав граждан
на общее образование относится к региональным
полномочиям. Федерация его не отбирала. Она
только поощряла и софинансировала продвижение
регионов по пути образовательных реформ. Не
забудем, что субъекты РФ сами предлагали свои
обязательства.
Тюменская модель и модельная методика
Минздравсоцразвития заметно различаются. А
параллельно с этим Минздравсоцразвития
разработало свою идеологию НСОТ. В регионах были
определенные разногласия по поводу выбора и
внедрения той или иной модели.
Нередко они возникали потому, что
руководителям субъекта РФ невыгодно вводить
разные модели НСОТ для социальной сферы. Они
выбирали определенную схему для культуры и
здравоохранения и, что вполне естественно,
хотели построить по той же модели НСОТ в
образовании. Тверская область, например,
ориентируется на методику НСОТ
Минздравсоцразвития России. Оказалось, что
встроить в нее ключевые элементы модельной
методики Минобрнауки не так-то легко. Ученико-час
в Минздравсоцразвития не предусмотрен. И это
вполне естественно!
– К 2009 году стало ясно, что в ряде
регионов профсоюзы затормозили переход на НСОТ.
Где гарантия, что через год-два, когда закончится
КПМО, в субъектах РФ потихоньку не начнется
возврат к старому – от НСОТ к ЕТС?
– Как я уже говорила, новые
экономические механизмы распространятся на
всех. Регионы должны будут перейти если не на
ученико-час, то хотя бы на идеологию оклада,
компенсационные выплаты стимулирующей части
ФОТ.
Более того – обсуждается вопрос о
том, чтобы выплаты из федерального бюджета за
классное руководство (которые решено пока не
передавать на уровень субъектов Федерации)
увязать с успешностью внедрения в регионе НСОТ.
Принцип «федеральные деньги в обмен на
обязательства» будет действовать. Он по-прежнему
связывается с эффективностью использования
новых экономических механизмов.
А главное – КПМО продолжится. Его
подхватит президентская инициатива «Наша новая
школа».
Коллаж Т.Белоножкиной
Беседовала
|